Suolo privato, acquisto PA: serve titolo negoziale o provvedimento acquisizione sanante

Consiglio di Stato sentenza n. 3065 11 luglio 2016

Ai fini dell’acquisizione del suolo del privato a seguito di illecito spossessamento da parte della p.a. e irreversibile trasformazione del terreno per la costruzione di un’opere pubblica, è comunque essenziale un titolo di acquisto, o di natura negoziale o, ricorrendone, le condizioni e i presupposti, attraverso l’emanazione di un provvedimento costituente esercizio del potere di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, che non recherà alcuna determinazione d’indennità se e in quanto sostituita dal risarcimento del danno.

Il Consiglio ha prima richiamato il principio di diritto fissato dalle SS.UU. della Corte di Cassazione n. 735 del 19 gennaio 2015: “l’illecito spossessamento del privato da parte della p.a. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione ed il privato ha diritto a chiederne la restituzione salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno. Il privato, inoltre, ha diritto al risarcimento dei danni per il periodo, non coperto dall’eventuale occupazione legittima, durante il quale ha subito la perdita delle utilità ricavabili dal terreno e ciò sino al momento della restituzione ovvero sino al momento in cui ha chiesto il risarcimento del danno per equivalente, abdicando alla proprietà del terreno. Ne consegue che la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento dei danni decorre dalle singole annualità, quanto al danno per la perdita del godimento, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente”

Ed ha poi ricordato: ‘la sentenza ha però precisato che “…tale rinuncia ha carattere abdicativo e non traslativo: da essa, perciò, non consegue, quale effetto automatico, l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’Amministrazione (Cass. 3 maggio 2005, n. 9173)”.’

 

Consiglio di Stato

sentenza n. 3065 11 luglio 2016

[…]

FATTO e DIRITTO

1.)  Omissis è proprietario di suoli in agro di Omissis (in catasto a fg. 7 particelle 285, 287, 293, 310 e a fg. 17 particelle 24 e 419), interessati dalla localizzazione di un tratto dei lavori di ampliamento in sede e in variante della SS 539, con progetto approvato con determinazione dell’Amministratore dell’ANAS S.p.A. in data 18 giugno 2001 (con fissazione del termine per l’avvio dei lavori in 720 giorni e per l’ultimazione dei lavori e delle espropriazioni, rispettivamente, in 1440 giorni e in 2500 giorni), dei quali è stata disposta l’occupazione temporanea d’urgenza con decreto del Prefetto della provincia di Pescara in data 7 dicembre 2004 con termine sino al 23 aprile 2008 e con immissione in possesso avvenuta il 14 febbraio 2005.

Il decreto di esproprio non è stato mai emanato.

Con il ricorso in primo grado n.r. 185/2013, l’interessato ha chiesto il risarcimento dei danni conseguenti all’occupazione e all’irreversibile trasformazione dei suoli deducendo:

1) Violazione per inosservanza dei termini finali ex art. 13 legge n. 2350/1865 e ogni altra norma e principio in materia. Violazione del diritto di proprietà, perché in difetto dell’emanazione del decreto di esproprio, ormai preclusa dalla scadenza dei termini, l’occupazione è priva di titolo.

2) Violazione dell’art. 1 della legge n. 1/1978, perché scaduto il termine triennale di efficacia dall’approvazione del progetto, la declaratoria di pubblica utilità è inefficace sin dal 18 giugno 2004 e il decreto prefettizio di occupazione è stato emanato il 7 dicembre 2004.

3) Violazione per erronea e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990. Violazione degli artt. 11 e 16 del d.P.R. n. 327/2001, in relazione all’omessa comunicazione d’avvio del procedimento espropriativo.

Evidenziato che i provvedimenti del procedimento non sono stati impugnati, e nondimeno invocandone l’illegittimità, e invocando le risultanze di perizia di stima allegata (determinante il valore venale in € 47,50 per mq), l’interessato ha chiesto il risarcimento del danno nei sensi di seguito sintetizzati:

– per la perdita del terreno di proprietà irreversibilmente trasformato € 792.395,00, oltre rivalutazione e interessi sino al deposito della sentenza e interessi dalla sentenza al saldo;

– per il periodo di occupazione dal 23 aprile 2008 e sino al saldo il 5% annuo sul valore del bene ex art. 42 bis d.P.R. 327/2001, oltre interessi;

– per deprezzamento di fabbricato in proprietà, pari al 25% del valore del fabbricato € 18.334.

Nel giudizio si è costituita Anas S.p.A. che, richiamata l’omessa impugnativa degli atti della procedura espropriativa, ha dedotto l’insussistenza della prova degli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano e ha contestato il valore di stima indicato dal ricorrente, richiamando sentenza dello stesso T.A.R. n. 370/2014, relativa ad aree limitrofe, nelle quali è stato riconosciuto un valore pari a € 15 per mq.

Non si è costituita in giudizio, invece, la pure intimata Omissis S.r.l., esecutrice dei lavori e delegata per le occupazioni e le procedure relative.

Con sentenza n. 112 del 13 marzo 2015 il T.A.R per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara ha accolto in parte le domande proposte dall’interessato.

In particolare il giudice amministrativo abruzzese ha ritenuto in sintesi:

– la legittimazione passiva anche di Omissis S.r.l. e la sua responsabilità solidale (nei sensi già evidenziati con la sentenza n. 370/2014) in funzione della delega a svolgere per conto dell’Anas tutte le procedure tecniche, amministrative e finanziarie per il perfezionamento delle espropriazioni;

– la proponibilità, alla luce della sentenza delle SS.UU. della Cassazione n. 735/2015, di una domanda risarcitoria con riconoscimento di valore abdicativo implicito di rinuncia al diritto di proprietà;

– l’utilizzabilità del valore venale indicato nella perizia di parte in assenza di efficace e dettagliata contestazione della medesima, e non risultando utile il richiamo alla sentenza n. 370/2014, dalla quale per un verso non emergerebbe “ictu oculi” il valore inferiore invocato, per altro verso la contiguità dei suoli;

– la concorrenza nella produzione del danno dell’inerzia dell’interessato in ordine all’impugnazione del decreto di occupazione, con esclusione del risarcimento per il danno relativo all’occupazione in sé e riduzione al 50% del danno relativo all’irreversibile trasformazione e alla perdita del diritto di proprietà e quindi alla metà della somma indicata nella perizia di stima, indicante peraltro valore già attualizzato;

– la spettanza del danno da deprezzamento del fabbricato, nella misura non specificamente contestata indicata nella perizia di parte;

– il riconoscimento della complessiva somma di € 405.364,5, con interessi dalla pubblicazione della sentenza al soddisfo.

2.) Con appello notificato il 2 luglio 2015 e depositato il 16 luglio 2015, Omissis S.r.l. ha impugnato la sentenza, deducendo in sintesi i seguenti motivi:

A) In via pregiudiziale. Error in iudicando: erroneità della sentenza nella parte in cui non ha rilevato il difetto di legittimazione passiva in capo a Omissis S.r.l.

L’impresa appaltatrice dei lavori -dopo una serie di sospensioni dei medesimi per oltre dodici mesi, in parte dovute al sequestro dell’area connesso ad un procedimento penale successivamente archiviato e in parte dovute a riscontrate carenze progettuali ed altre problematiche emerse in fase esecutiva-, ha ultimato e consegnato alla committente “lo stralcio” dei lavori relativi all’area di proprietà del Sig. Omissis sin dal febbraio del 2008 e quindi non può essere ritenuta responsabile, a far tempo dalla loro consegna in tempo utile per l’emanazione del decreto di esproprio nel termine indicato nel decreto prefettizio di occupazione, di alcuna inerzia, addebitabile solo ad Anas S.p.A.

B) Erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ravvisato l’inammissibilità, improcedibilità e comunque l’infondatezza della domanda risarcitoria

Persistendo la proprietà del suolo, insuscettibile di appropriazione per l’inapplicabilità dei principi giurisprudenziali relativi all’occupazione acquisitiva, l’interessato non può chiedere e ottenere il risarcimento del danno, sebbene solo la restituzione dell’area o in alternativa la sua acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, essendo inconferente il richiamo alla sentenza delle SS.UU. della Cassazione n. 735/2015 resa nell’ambito di una controversia dinanzi al giudice civile.

C) Error in iudicando: erroneità della sentenza nella parte relativa alla quantificazione del danno

Il T.A.R. ha recepito acriticamente i rilievi di perizia di stima della parte, senza considerare invece il valore medio delle aree agricole della zona (non superiore a € 10,00 a mq) e quello ritenuto nella propria precedente sentenza n. 370/2014 riguardante l’esproprio delle aree prospicienti a quelle del Omissis (si invocano sul punto le risultanze del piano particellare di esproprio tra le aree del Omissis, individuate in catasto al Foglio n. omissis, particelle nn. 285, 287, 293 e 31O ed al Foglio n. omissis, nn. 24 e 419, e quelle relative al giudizio succitato definito con sentenza n. 370/14, individuate in catasto al Foglio n. 7, particelle nn.192, 56, 399, 401 e 402).

Si insta comunque per eventuale consulenza tecnica d’ufficio allo scopo di determinare estensione e valore di mercato delle aree.

3.) A sua volta ANAS S.p.A. ha notificato l’11 settembre 2015 e depositato il 26 settembre 2015 appello incidentale successivo, deducendo, senza rubricazione dei motivi, l’erroneità della sentenza sulla base dei rilievi di seguito sintetizzati:

– escluso ogni effetto giuridico dell’istituto giurisprudenziale dell’occupazione acquisitiva, la realizzazione dell’opera pubblica non determina alcun acquisto a titolo originario del suolo, onde è precluso il risarcimento perché esso è ancora di proprietà dell’interessato, con conseguente inammissibilità o improcedibilità delle domande risarcitorie, non potendosi sostenere una presunta volontà abdicativa del diritto di proprietà, che implica altri modi formali di estrinsecazione;

– è comunque erronea la determinazione della misura del risarcimento: nella memoria depositata nel giudizio di primo grado si contestava il valore di mercato indicato nella perizia di parte con il richiamo a sentenza dello stesso T.A.R. relativo a terreni limitrofi, onde gravava sul ricorrente in primo grado l’onere di provare il diverso e superiore valore del proprio suolo; peraltro i suoli occupati sarebbero pari a mq. 12.543 e non a mq. 16.852; si insiste per la nomina di c.t.u.

4.)  Omissis ha a sua volta notificato il 5 ottobre 2015 e depositato il 5 ottobre 2015 appello incidentale successivo, per la riforma della sentenza nella parte in cui ha disconosciuto il risarcimento del danno da occupazione e ha ridotto quello relativo alla perdita di proprietà.

Con il predetto atto -ribadita la legittimazione passiva anche di Omissis S.r.l., e la fondatezza della domanda di risarcimento dei danni con implicita rinuncia al diritto di proprietà, nonché l’esattezza del valore di mercato indicato nella perizia e delle superfici in essa assunte (dovendosi sommare a mq. 12.543, oggetto di occupazione, anche mq. 4.139 di relitti inutilizzabili perché inaccessibili e delimitate da guard rail-, senza rubricazione di motivi è stata dedotta l’erroneità della sentenza nella parte in cui, in relazione a pretesa responsabilità concorrente, è stata ridotta al 50% la misura del risarcimento per la perdita di proprietà e escluso il risarcimento per l’occupazione.

Quanto al secondo aspetto, si evidenza che il risarcimento era stato chiesto per il periodo successivo al 23 aprile 2008, e quindi alla scadenza del termine indicato nel decreto prefettizio, onde nessuna rilevanza può assumere la sua omessa impugnazione.

Quanto al primo profilo, si nega del pari che nell’omessa impugnazione del decreto di occupazione possa ravvisarsi inerzia colpevole idonea a determinare responsabilità concorrente, avendo l’interessato consentito di procedere alla realizzazione dell’opera e non potendo rispondere il privato dell’inerzia dell’amministrazione che non ha provveduto a emanare il decreto di esproprio, con conseguente ulteriore irrilevanza della mancata impugnazione del decreto di occupazione.

Con memoria di replica depositata il 28 gennaio 2016 Omissis S.r.l. ha insistito sull’erronea quantificazione del risarcimento sia in relazione alle superfici occupate che al loro valore di mercato, rilevando che esso non sarebbe superiore a € 5-6 al mq. con coefficiente di riduzione 0.90 per la presenza di servitù per accesso e manutenzione di impianti tecnologici, per un valore complessivo risarcibile non superiore a € 55.605,20.

A sua volta Anas S.p.A., con memoria di replica depositata il 21 gennaio 2016, ha rilevato che i suoli dell’interessato hanno tipizzazione urbanistica F3 a parco, e quindi non edificabile in virtù del vincolo conformativo.

Con memoria depositata il 15 gennaio 2016  Omissis ha insistito sull’inconferenza del richiamo al valore dei suoli oggetto della sentenza del TAR Abruzzo n. 370/2014, aventi destinazione urbanistica agricola e ben diversa collocazione.

All’udienza pubblica del 18 febbraio 2016 gli appelli principale e incidentali successivi sono stati discussi e riservati per la decisione.

5.) Il Collegio deve darsi carico di esaminare, in via pregiudiziale, la questione relativa alla proponibilità della (sola) domanda risarcitoria, come articolata dal Omissis in relazione ai principi enunciati dall’invocata sentenza delle SS.UU. della Corte di Cassazione n. 735 del 19 gennaio 2015.

Nella fattispecie, la Suprema Corte era chiamata a occuparsi del tema della decorrenza della prescrizione e a tal fine ha ribadito la qualificazione dell’occupazione priva di titolo come illecito permanente, e non già istantaneo con effetti permanenti, precisando che esso “…viene a cessare solo per effetto della restituzione, di un accordo transattivo, della compiuta usucapione da parte dell’occupante che lo ha trasformato, ovvero della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente”.

Più specificamente il principio di diritto enunciato è il seguente:

“l’illecito spossessamento del privato da parte della p.a. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione ed il privato ha diritto a chiederne la restituzione salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno. Il privato, inoltre, ha diritto al risarcimento dei danni per il periodo, non coperto dall’eventuale occupazione legittima, durante il quale ha subito la perdita delle utilità ricavabili dal terreno e ciò sino al momento della restituzione ovvero sino al momento in cui ha chiesto il risarcimento del danno per equivalente, abdicando alla proprietà del terreno. Ne consegue che la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento dei danni decorre dalle singole annualità, quanto al danno per la perdita del godimento, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente”.

La sentenza ha però precisato che “…tale rinuncia ha carattere abdicativo e non traslativo: da essa, perciò, non consegue, quale effetto automatico, l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’Amministrazione (Cass. 3 maggio 2005, n. 9173)”.

Ne consegue che, ai fini dell’acquisizione è comunque essenziale un titolo di acquisto, o di natura negoziale o, ricorrendone, le condizioni e i presupposti, attraverso l’emanazione di un provvedimento costituente esercizio del potere di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, che non recherà alcuna determinazione d’indennità se e in quanto sostituita dal risarcimento del danno.

6.) Così chiarito l’ambito di ammissibilità della domanda risarcitoria e i suoi limiti, quanto all’impossibilità di far discendere dalla rinuncia abdicativa con essa espressa, riferibile al solo diritto alla restituzione del suolo previa rimessione in pristino, un effetto di natura traslativa, devono disattendersi, siccome infondati, il primo e il secondo motivo d’appello.

Quanto alla contestata legittimazione passiva di Omissis S.r.l. (primo motivo) è sufficiente osservare che è incontestato che essa fosse stata delegata a svolgere per conto dell’Anas tutte le procedure tecniche, amministrative e finanziarie per il perfezionamento delle espropriazioni, non potendo assumere alcun rilievo esimente il profilo della “consegna” del tratto di opera pubblica insistente sul suolo del Omissis.

In ordine alla ribadita inammissibilità della domanda risarcitoria (secondo motivo) si rinvia ai rilievi svolti sub 5.), che valgono anche per l’omologa censura dedotta nell’appello incidentale successivo di Anas S.p.A.

7.) In ordine alla misura del risarcimento, e riservato invece l’esame dell’appello incidentale del Omissis, il Collegio ritiene opportuno disporre verificazione tecnica intesa a chiarire:

– le superfici occupate e trasformate e quelle relative a relitti inutilizzabili;

– il valore venale tenuto conto della tipizzazione urbanistica e delle eventuali possibilità edificatorie ancorché ridotte.

La verificazione è affidata al signor Direttore dell’Agenzia del territorio dell’Abruzzo e Molise, con facoltà di delegare altro dirigente, con assegnazione del termine di giorni novanta, previo avviso alle parti dell’inizio delle operazioni e con facoltà di nominare consulenti di parte, con rinvio della trattazione all’udienza che sarà fissata con apposito decreto presidenziale.

Il compenso del verificatore, che è posto a carico di Anas S.p.A. in via di anticipazione, è fissato in € 5.000,00.

8.) Resta salva la facoltà dell’Anas S.p.A. di dare corso, nel medesimo termine e sussistendone i presupposti, all’acquisto del suolo o all’emanazione di provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, in tal caso provvedendo a depositarne copia nella Segreteria della Sezione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) non definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, ordina l’incombente istruttorio di cui in motivazione, nei modi e termini ivi indicati, e rinvia la trattazione all’udienza che sarà fissata, all’esito, con separato decreto presidenziale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. […]

 

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