Tempus regit actum diritto amministrativo, Consiglio di Stato sentenza n. 5887 13 dicembre 2017 su principio tempus regit actum e jus superveniens: la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato a istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo dell’adozione del provvedimento finale

Tempus regit actum diritto amministrativo, Consiglio di Stato sentenza n. 5887 13 dicembre 2017:

La legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato a istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo dell’adozione del provvedimento finale, dovendo ogni atto del procedimento amministrativo essere disciplinato dalla legge del tempo in cui è emanato in dipendenza della circostanza che lo jus superveniens reca sempre una diversa valutazione degli interessi pubblici.

Tempus regit actum diritto amministrativo, vedi anche:

Legge 44 1999, modifiche legge 3 2012 e principio “tempus regit actum”

Procedimento equa riparazione e principio tempus regit actum

Tempus regit actum e annullamento giudiziale

Altre sentenze di interesse:

Sanatoria processuale atti amministrativi

Azione di annullamento nel processo amministrativo…requisiti e condizioni..

 

CdS sent. n. 5887 13 dicembre 2017

Il fatto

“Nell’ambito dell’avviso per la realizzazione di alloggi di edilizia residenziale sociale (c.d. housing sociale), emanato dalla Regione Campania con decreto dirigenziale n. 376 del 28 luglio 2010, l’A.T.I. Omissis s.r.l. – Omissis s.c.a r.l. ha presentato una proposta progettuale di nuova edificazione.

2. La proposta è stata inserita nell’elenco delle proposte ammesse a prima valutazione e ha visto proseguire il suo iter, che si è arrestato a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale 6 maggio 2013, n. 5, la quale, in attesa di una nuova disciplina organica sul contenimento dell’uso del suolo, ha ammesso la concessione di contributi pubblici o agevolazioni solo per gli interventi di recupero edilizio e non anche per quelli di nuova costruzione (art. 1, comma 153, nonché commi 152 e 154).

3. Con decreto regionale n. 343 del 9 giugno 2014, la proposta è stata archiviata.

4. L’A.T.I. ha impugnato il provvedimento, insieme con gli atti connessi, con sei motivi di ricorso.

5. Con sentenza 1° agosto 2016, n. 1806, il T.A.R. per la Campania – sede staccata di Salerno, sez. I:

a) ha respinto la tesi della ricorrente secondo cui la legge regionale n. 5/2013 non sarebbe applicabile alla proposta in questione siccome relativa a un procedimento sostanzialmente definito in quanto, al momento dell’entrata in vigore della legge regionale, non sarebbe stato ancora adottato il provvedimento di ammissione a finanziamento;

b) ha egualmente respinto la tesi del carattere di interpretazione autentica della disposizione del comma 153 bis dell’art. 1, introdotto dall’art. 1, comma 82, della legge regionale 7 agosto 2014, n. 16; la disposizione avrebbe valenza innovativa e alla vicenda controversa dovrebbe applicarsi il principio tempus regit actum;

c) ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse perché – considerato che l’archiviazione rappresenterebbe un arresto procedimentale ma non l’espressione ultima della posizione della P.A., provocando piuttosto una sorta di quiescenza procedimentale, come anche confermato dall’uso, nel comma 153 bis, del concetto di “archiviazione definitiva” – il sopravvenuto comma 153 bis, benché di valenza innovativa, imporrebbe all’Amministrazione di riattivare il procedimento in una fattispecie di autotutela d’ufficio e doverosa e di procedere a tal fine alla tempestiva e temporanea rimozione dell’archiviazione già adottata, destinata a essere sostituita da un provvedimento di archiviazione definitiva o dalla sottoscrizione della convenzione di finanziamento; sussisterebbero i presupposti di applicabilità dell’art. 153 bis, perché il procedimento sarebbe stato avviato anteriormente alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 5/2013; il termine di sei mesi per la sottoscrizione della convenzione con la Regione, previsto dalla stessa disposizione, decorrerebbe non dall’entrata in vigore di questa, ma – attesa l’impossibilità di rispettarlo a causa del provvedimento impugnato (factum principis) – dalla data di comunicazione della sentenza;

d) ha ritenuto di non dover esaminare una eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata dalla Regione;

e) ha compensato fra le parti le spese di giudizio.

6. La Regione Campania ha interposto appello avverso la sentenza chiedendone anche la sospensione dell’efficacia esecutiva con una domanda cautelare motivata con il rilievo che la decisione impugnata rappresenterebbe una sorta di sanatoria generalizzata, mentre il comma 153 bis dell’art. 1 sarebbe limitato ai procedimenti sospesi ma non archiviati alla data dell’entrata in vigore, e contrasterebbe con l’interesse pubblico a contenere l’uso del suolo, fatta salva la limitata e specifica eccezione. La controparte avrebbe inoltre manifestato l’intento di mettere in esecuzione la sentenza.

7. Con l’appello, la Regione ha sostenuto che:

a) il ricorso originario sarebbe inammissibile per carenza di interesse tenendo conto del carattere vincolato del provvedimento impugnato;

b) l’archiviazione sarebbe provvedimento definitivo e non provvisorio, destinato a chiudere la sequenza procedimentale, con conseguente inapplicabilità delle sopravvenienze normative; se il comma 153 bis dell’art. 1 avesse inteso introdurre una sanatoria generalizzata, il comma 153 avrebbe dovuto essere abrogato con effetto retroattivo;

c) la normativa originaria e quella sopravvenuta non consentirebbero di ipotizzare un’archiviazione provvisoria, suscettibile di essere rimossa da un fatto successivo; non sussisterebbe alcun obbligo per la Regione di pronunziarsi in autotutela; il comma 153 bis sarebbe stato applicabile solo se la fase istruttoria del procedimento non si fosse ancora conclusa;

d) sarebbe materialmente e giuridicamente impossibile stipulare la convenzione entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del comma 153 bis; il diverso termine ipotizzato dal T.A.R., decorrente dalla data di comunicazione della sentenza, non avrebbe alcun fondamento;

e) vi sarebbe vizio di ultrapetizione, in quanto il T.A.R. avrebbe giudicato su una domanda diversa da quella proposta.

8. L’A.T.I. si è costituita in giudizio per resistere all’appello osservando che, a seguito della decisione del T.A.R, la Regione avrebbe riconvocato il c.d. tavolo tecnico per l’istruttoria della proposta, che si sarebbe concluso con l’archiviazione della proposta stessa a seguito dell’inutile decorso del termine per la sottoscrizione della convenzione di finanziamento, e la disponibilità della Regione di riesaminarla nell’ambito di un diverso procedimento. L’appello sarebbe dunque improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, stante la cessazione degli effetti della sentenza impugnata.

9. In via subordinata, nel merito, l’A.T.I. ha sostenuto l’infondatezza dell’appello in quanto:

a) il comma 153 dell’art. 1 impedirebbe l’erogazione di contributi, non la definizione della procedura autorizzatoria, mentre l’atto impugnato avrebbe inibito la realizzazione dell’iniziativa;

b) analoga proposta sarebbe stata ammessa a finanziamento con decreto dirigenziale n. 194 del 30 dicembre 2013;

c) dopo l’avvio del procedimento di archiviazione sarebbe stato adottato il decreto del Presidente della Regione n. 47 del 6 febbraio 2014, concernente la concessione di finanziamenti anche per interventi di nuova costruzione;

d) l’avanzato stato della procedura e le ingenti spese sopportate dall’A.T.I. avrebbero generato un affidamento meritevole di tutela;

e) il termine di sei mesi previsto dalla legge regionale n. 16/2014, che ha introdotto il comma 153 bis dell’art. 1 della legge n. 5/2013, decorrerebbe dalla sua entrata in vigore, con conseguente riapertura del procedimento conclusosi con l’archiviazione.

10. Si è costituito anche il Comune di Cava de’ Tirreni a sostegno dell’A.T.I. appellata, ripetendone gli argomenti e sostenendo l’improcedibilità e l’infondatezza dell’appello.

11. Con ordinanza 7 aprile 2014, n. 1421, la Sezione ha accolto la domanda cautelare della Regione appellante nel senso di una sollecita fissazione dell’udienza pubblica di discussione.

12. Con note di udienza depositate il 14 novembre 2017, l’A.T.I. ha insistito sull’eccezione di improcedibilità dell’appello anche alla luce della nuova proposta presentata e dell’avvio, da parte del Comune di Cava de’ Tirreni, del procedimento di adozione della variante urbanistica.

13. All’udienza pubblica del 5 dicembre 2017, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

14. In via preliminare il Collegio osserva che la ricostruzione in fatto, sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non è stata contestata dalle parti costituite ed è comunque acclarata dalla documentazione versata in atti. Di conseguenza, vigendo la preclusione posta dall’art. 64, comma 2, c.p.a., devono darsi per assodati i fatti oggetto di giudizio.

14. L’eccezione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, opposta dall’A.T.I. appellata e condivisa dal Comune di Cava de’ Tirreni, non è fondata.

15. Premesso che in udienza pubblica la difesa regionale ha insistito per una pronunzia del merito e anche in disparte l’interesse che l’ente può comunque avere a una decisione che dichiari infondata la lettura data dal T.A.R alla normativa di riferimento, è in atti la nuova proposta progettuale presentata dall’A.T.I. in data 14 marzo 2017, nella quale si precisa che “la presente richiesta non costituisce acquiescenza rispetto alle determinazioni sino ad ora intervenute né rispetto ai contenziosi pendenti o esperibili”. Da ciò, dunque, il permanere di un interesse della Regione a una definizione del giudizio nel merito.

16. Il Collegio non ritiene di dover valutare l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, formulata dalla Regione appellante, in quanto l’appello è fondato nel merito.

17. Quando è entrato in vigore il comma 153 bis dell’art. 1 della legge regionale n. 5/2013, l’originario procedimento si era concluso con un provvedimento che, pur autoqualificandosi come “archiviazione”, aveva evidente carattere definito e non interlocutorio. Non vi era dunque alcun procedimento pendente cui potesse applicarsi la nuova disposizione, tanto è vero che il T.A.R., per giungere a una conclusione non condivisibile, ha dovuto evocare l’esercizio di una autotutela d’ufficio e doverosa, da parte dell’Amministrazione procedente, che appare difficilmente ipotizzabile, e costruire un termine per la sottoscrizione della convenzione fra la Regione e il soggetto attuatore che non trova riscontro nel comma 153 bis. Proprio l’impossibilità di far valere il termine di legge dimostra, semmai, la non applicabilità della disposizione sopravvenuta al procedimento in questione, che resta governato dal principio tempus regit actum anche in considerazione del carattere incontestabilmente innovativo e non interpretativo (dunque non retroattivo) della disposizione stessa.”

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