Università. Trattamento quiescenza e previdenza

Consiglio di Stato sentenza n. 5883 27 novembre 2014

La figura del funzionario tecnico ha sostituito quella del tecnico laureato, prevista nell’ordinamento previgente dalla legge 312/1980 e, quindi, il riconoscimento dei servizi prestati nella prima qualifica deriva dal diritto attribuito ai tecnici laureati dall’articolo 103 del d.P.R. 382/1980, nel testo risultante dalla sentenza n. 191/2008…” (mentre non altrettanto può dirsi con riferimento alla figura professionale del collaboratore tecnico, per la quale il d.P.C.M. 24 settembre 1981 prevede la settima qualifica).

Il citato art. 103, comma 3, dev’essere applicato tenendo conto che l’elencazione delle qualifiche contenuta nella disposizione richiamata del 1980 è in realtà da intendere come non tassativa, ma suscettibile di un’interpretazione analogica, e in relazione all’evoluzione effettiva che dette qualifiche hanno avuto nel tempo: così la figura del funzionario tecnico va considerata a sua volta sostitutiva di quella del tecnico laureato e le disposizioni originariamente previste per la qualifica di tecnico laureato devono intendersi ormai applicabili al funzionario tecnico.

Ai fini del riconoscimento dei benefici di cui all’art. 103, comma 3, del d.P.R. n. 382/1980, non assumono rilievo le modalità, più o meno agevolate, attraverso le quali a ciascun docente è stata attribuita la qualifica di funzionario tecnico, giacché ciò che rileva ai fini del riconoscimento dei benefici “de quibus” è l’elemento, per dir così, “funzionale”, dell’avvenuto svolgimento di attività caratterizzate da attinenza specifica con compiti di ricerca e di sperimentazione, e non il dato, per così dire, “genetico” relativo al modo attraverso il quale le attività summenzionate sono state attribuite al dipendente.

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5883 27 novembre 2014

[…]

FATTO e DIRITTO

1.Dinanzi al Tar Umbria la ricorrente ha esposto di essere stata, quale vincitrice del concorso pubblico, per titoli ed esami, indetto dall’Università di Perugia nel 1985, assunta in prova quale tecnico esecutivo a decorrere dal 1° gennaio del 1986, e assegnata all’Istituto di Biologia generale; di avere superato, nel 1992, la prova idoneativa prevista dall’art. 1 della legge n. 63 del 1989 e di essere stata inquadrata, a decorrere dal 15 marzo 1989, nel profilo professionale di funzionario tecnico –VIII qualifica funzionale –Area funzionale tecnico –scientifica; di essere stata inquadrata, in seguito, in applicazione del CCNL del personale del Comparto Università, dapprima nella cat. D e poi nella cat. EP, svolgendo in via continuativa, presso l’Ateneo perugino, dall’assunzione quale tecnico esecutivo e, ancor più, nel periodo di inquadramento quale funzionario tecnico e poi quale funzionario di cat. D ed EP, attività didattica e di ricerca nel settore delle Scienze biologiche.

Dopo avere vinto il concorso libero (vale a dire non riservato) indetto nel 2003 per la copertura, tra gli altri, di un posto di ricercatore universitario presso la Facoltà di Farmacia –SSD BIO13 –Biologia applicata, la dr. ssa Omissis è stata nominata ricercatore universitario per un triennio a decorrere dal 23 dicembre 2004 cessando, contemporaneamente, dal ruolo del personale tecnico –amministrativo dell’Università, e al termine del prescritto triennio è stata inquadrata come ricercatore universitario confermato a far data dal 23 dicembre 2007.

Dopo la pubblicazione della sentenza n. 191 del 2008 con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 103, comma 3, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, modificato dall’art. 23 della l. 23 dicembre 1999, n. 488, nella parte in cui, all’atto dell’immissione nella fascia dei ricercatori confermati, non riconosce ai ricercatori universitari, per intero ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza e per i due terzi ai fini della carriera, l’attività effettivamente prestata nelle università in qualità di tecnici laureati con almeno tre anni di attività di ricerca, la Omissis, il 20 aprile 2009, ha chiesto all’Amministrazione di vedersi riconosciuto, ai sensi del citato art. 103, comma 3, il servizio pre ruolo svolto nel periodo 15 marzo 1989 -22 dicembre 2004, dapprima quale funzionario tecnico e poi nelle cat. D ed EP, ricevendo però dal Rettore risposta negativa, con nota del 19 maggio 2006, motivata sul rilievo che la Corte costituzionale, allorché ha dichiarato, con la sentenza n. 191/08, l’illegittimità costituzionale del citato art. 103, comma 3, nella parte in cui non riconosce il servizio prestato in qualità di tecnico laureato, ha inteso rivolgersi esclusivamente ai soggetti che, in base alle previsioni della l. n. 4/99, siano stati inquadrati nel ruolo dei ricercatori confermati a seguito di concorsi riservati (mentre la dr. ssa Omissis non rientra in tale fattispecie in quanto come detto è stata nominata ricercatrice confermata all’esito di un concorso libero).

La dipendente ha impugnato il diniego dinanzi al Tar dell’Umbria chiedendone l’annullamento e domandando inoltre l’accertamento del diritto al riconoscimento del servizio pre ruolo.

2.Con la sentenza in epigrafe il Tar ha accolto il ricorso nei sensi e limiti precisati al punto 5. della motivazione e, per l’effetto, ha annullato l’atto impugnato.

Il giudice di primo grado ha rilevato in particolare che, per giurisprudenza consolidata, “il mero dato formale del nomen della qualifica rivestita non è idoneo, di per sé solo, a risolvere la questione dell’individuazione dei servizi che possono essere riconosciuti ai fini dell’immissione nella fascia dei ricercatori confermati, e … la figura del funzionario tecnico ha sostituito quella del tecnico laureato, prevista nell’ordinamento previgente dalla legge 312/1980 e, quindi, il riconoscimento dei servizi prestati nella prima qualifica deriva dal diritto attribuito ai tecnici laureati dall’articolo 103 del d.P.R. 382/1980, nel testo risultante dalla sentenza n. 191/2008, mentre non altrettanto può dirsi con riferimento alla figura professionale del collaboratore tecnico, per la quale il d.P.C.M. 24 settembre 1981 prevede la settima qualifica (cfr. Cons. Stato, VI, 21 ottobre 2011, n. 5669, 27 luglio 2011, n. 4494).”

Ferma l’equivalenza, ai fini dell’applicazione del citato art. 103, comma 3, del servizio prestato come funzionario tecnico con quello svolto come tecnico laureato, “non si ravvisano ragioni per riservare il beneficio a coloro i quali abbiano avuto accesso al ruolo dei ricercatori all’esito di una procedura comparativa riservata (quella prevista dall’articolo 1, comma 10, della legge 4/1999 – situazione che ricorreva nel contenzioso che ha originato la sentenza n. 191/2008- escludendo invece coloro i quali siano divenuti ricercatori in quanto vincitori di un concorso pubblico in senso stretto, procedimento selettivo al quale l’articolo 97 Cost. attribuisce il rango di ordinario e più selettivo strumento di accesso al pubblico impiego… se nel primo caso la suindicata <<identità ordinamentale>> derivante dallo svolgimento di attività di ricerca prima (per almeno tre anni) dell’accesso al ruolo dei ricercatori, che (anche secondo la prospettazione dell’Avvocatura) è il criterio discriminante del riconoscimento dell’anzianità pre-ruolo, risulta valutata in quanto requisito di ammissione al concorso riservato ex art. 10 della legge 4/1999, nel secondo può e deve essere valutata dall’Università, nella stessa misura, sulla base della documentazione presentata dall’interessato.”

3. L’Università ha proposto appello sostenendo che:

-i servizi pre ruolo svolti, come nella specie, nella qualità di funzionario tecnico, anziché di tecnico laureato, non rilevano ai fini di cui all’art. 103, comma 3, cit. , giacché la figura professionale del funzionario tecnico non è contemplata nè dall’art. 103, né dall’art. 7 della l. n. 28 del 1980;

-il Tar ha errato nel ritenere che sussista una sostanziale omogeneità, ai fini dell’applicazione dell’art. 103, tra il servizio prestato quale funzionario tecnico e quello svolto come tecnico laureato. In realtà, non vi è equivalenza tra le due posizioni funzionali. La giurisprudenza ha chiarito che esiste una linea netta e una precisa discontinuità ordinamentale fra tali figure professionali; che la figura del tecnico laureato non può essere identificata con quella del funzionario tecnico; che non vi è omogeneità tra i compiti adempiuti dai funzionari tecnici e le funzioni proprie della qualifica di ricercatore e che, in ogni caso, a prescindere dall’equivalenza tra le due figure, la c. d. “identità ordinamentale”, ai fini di cui all’art. 103 cit. , posta a fondamento della sentenza della Corte costituzionale n. 191 del 2008, riguarda i soli tecnici laureati inquadrati nel ruolo dei ricercatori confermati a seguito di una procedura ex l. n. 4/99, vale a dire di un concorso riservato, e non i soggetti nominati ricercatori confermati in quanto vincitori di un concorso pubblico (come nel caso dell’appellata). Giustamente il diniego opposto alla dipendente e impugnato dinanzi al Tar era stato motivato sul rilievo che la Omissis non era stata nominata ricercatrice confermata ex l. n. 4/99 essendo stata immessa nel ruolo dei ricercatori all’esito di un normale concorso pubblico.

L’appellata ha controdedotto in modo ampio concludendo per il rigetto del gravame.

4. L’appello è infondato e va respinto.

La sentenza non merita le critiche che le sono state rivolte.

Ai fini della reiezione di gran parte delle argomentazioni svolte a sostegno del gravame proposto questo Collegio non ha che da fare richiamo, in modo conciso, alla consolidata –anche recentissima- giurisprudenza di questo Consiglio (su cui si vedano, “ex plurimis”, Cons. St. , sez. VI, nn. 522/14, 2412/13, 1884/13, 1880/13, 4514/12, 5669/11, 4494/11, 8644/10, 8384/10 e altre; conf. Cons. giust. amm. Reg. Sic. , n. 397/13, alle argomentazioni delle quali decisioni si rinvia anche ex articoli 60, 74 e 88, comma 2/d) del c. p. a. ) sulla equiparazione tra la figura del funzionario tecnico e quella del tecnico laureato, anche allo scopo di vedere riconosciuti i benefici di cui all’art. 103, comma 3, del d.P.R. n. 382/1980. Al di là, infatti, delle diversificate espressioni impiegate nelle sentenze pronunciate da questo Consiglio sulla questione dell’equivalenza tra le figure del tecnico laureato e del funzionario tecnico –in particolare è stato affermato che il funzionario tecnico ha “sostituito” il tecnico laureato; che i servizi prestati dalle due figure sono “equivalenti”; che l’attuale funzionario tecnico altri non è se non l’ex tecnico laureato, ed esattamente come quello svolge attività didattica e di ricerca; che la figura del funzionario tecnico costituisce un’ “evoluzione” del tecnico laureato; che viene in questione una successione temporale tra le due figure, denominate in modo differente ma svolgenti in realtà funzioni “apparentabili”; che funzionario tecnico e tecnico laureato sono “equiparabili” trattandosi di una “mera riformulazione letterale” della medesima qualifica, in precedenza denominata tecnico laureato, alla luce della declaratoria di cui al DPCM 24.9.1981; che non sussiste discontinuità ordinamentale tra le due figure professionali, e così via- ; al di là delle diverse formulazioni adoperate dalla giurisprudenza, in modo corretto il Tar, con la sentenza appellata, nell’applicare, condivisibilmente, un criterio di tipo “funzionale”, o “sostanzialistico”, in luogo di un “inadeguato approccio nominalistico alla questione” (così Cons. St. , VI, n. 1880/13), riconoscendo rilievo preponderante alle funzioni, esplicate in concreto, di continuità, e contiguità, con attività di insegnamento e ricerca, ha sottolineato che “il mero dato formale del “nomen” della qualifica rivestita non è idoneo, di per sé solo, a risolvere la questione dell’individuazione dei servizi che possono essere riconosciuti ai fini dell’immissione nella fascia dei ricercatori confermati, e che la figura del funzionario tecnico ha sostituito quella del tecnico laureato, prevista nell’ordinamento previgente dalla legge 312/1980 e, quindi, il riconoscimento dei servizi prestati nella prima qualifica deriva dal diritto attribuito ai tecnici laureati dall’articolo 103 del d.P.R. 382/1980, nel testo risultante dalla sentenza n. 191/2008…” (mentre non altrettanto può dirsi con riferimento alla figura professionale del collaboratore tecnico, per la quale il d.P.C.M. 24 settembre 1981 prevede la settima qualifica). Detto altrimenti, il citato art. 103, comma 3, dev’essere applicato tenendo conto che “l’elencazione delle qualifiche contenuta nella disposizione richiamata del 1980 è in realtà da intendere come non tassativa, ma suscettibile di un’interpretazione analogica, e in relazione all’evoluzione effettiva che dette qualifiche hanno avuto nel tempo: così la figura del funzionario tecnico va considerata a sua volta sostitutiva di quella del tecnico laureato e le disposizioni originariamente previste per la qualifica di tecnico laureato devono intendersi ormai applicabili al funzionario tecnico” (così Cons. St. , VI, n. 1880/13; conf. CdS, VI, n. 5669/11 cit., con la quale si specifica che è stato il DPCM 24.9.1981, emanato in attuazione degli articoli 79 e 80 della l. n. 312/1980, a istituire “la figura di funzionario tecnico mediante accorpamento di diverse precedenti posizioni lavorative, tra le quali quella di tecnico laureato, assegnandola all’ottava qualifica -“area funzionale tecnico-scientifica e socio-sanitaria”).

Non pare inutile soggiungere che, ai fini del riconoscimento dei benefici suindicati, non assumono rilievo le modalità, più o meno agevolate, attraverso le quali a ciascun docente è stata attribuita la qualifica di funzionario tecnico (nel caso della dr. ssa Omissis, detta qualifica era stata conseguita in seguito al superamento della prova idoneativa prevista dall’art. 1 della l. n. 63/89), giacché ciò che rileva ai fini del riconoscimento dei benefici “de quibus” è l’elemento, per dir così, “funzionale”, dell’avvenuto svolgimento di attività caratterizzate da attinenza specifica con compiti di ricerca e di sperimentazione, e non il dato, per così dire, “genetico” relativo al modo attraverso il quale le attività summenzionate sono state attribuite al dipendente.

4.2.La circostanza che la sentenza della Corte costituzionale n. 191/08 abbia riguardato tecnici laureati inquadrati nel ruolo dei ricercatori confermati per effetto del superamento di un concorso riservato indetto ex art. 1, comma 10, della l. n. 4/99, mentre l’appellata è stata nominata ricercatrice in quanto vincitrice di un normale concorso pubblico, costituisce circostanza inidonea di per sé a giustificare il rifiuto di riconoscere il servizio pre ruolo svolto. Detto altrimenti, per le ragioni che si esporranno in appresso è da ritenersi irrilevante, ai fini del riconoscimento del servizio pre ruolo ex art. 103, comma 3, cit. , il fatto che l’inquadramento nel ruolo dei ricercatori sia avvenuto in seguito al superamento di un concorso pubblico anziché all’esito di un concorso riservato.

In primo luogo il citato art. 103, comma 3, del d.P.R. n. 382 del 1980 –secondo cui “ai ricercatori universitari all’atto della loro immissione nella fascia dei ricercatori confermati, è riconosciuta per intero ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza e per i due terzi ai fini della carriera l’attività effettivamente prestata nelle università in una delle figure previste dall’art. 7, L. 21 febbraio 1980, n. 28…”-, dichiarato costituzionalmente illegittimo da C. cost. , n. 191/08, nella parte in cui, all’atto dell’immissione nella fascia dei ricercatori confermati, non riconosce ai ricercatori universitari, per intero ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza e per i due terzi ai fini della carriera, l’attività effettivamente prestata nelle università in qualità di tecnici laureati con almeno tre anni di attività di ricerca-, nel riconoscere, ai fini indicati, l’attività effettivamente prestata nelle università, non distingue tra ricercatori universitari immessi nella fascia dei ricercatori confermati a seguito di concorso riservato, e inquadrati a seguito di concorso pubblico.

Detto altrimenti, l’art. 103, comma 3, non contiene un solo elemento testuale il quale autorizzi a sostenere che, in vista dell’attribuzione del beneficio in parola si possa, o si debba, fare distinzione tra le differenti modalità di accesso al ruolo dei ricercatori universitari, riconoscendo la spettanza del beneficio a coloro che siano stati nominati ricercatori all’esito della procedura riservata e “una tantum” di cui all’art. 1, comma 10, della l. n. 4/99 e negandola, invece, agli ex funzionari tecnici –o tecnici laureati- divenuti ricercatori dopo avere vinto –come è il caso della odierna appellata- un normale concorso pubblico.

Il riconoscimento “ex post” del servizio pre ruolo non risulta, cioè, ancorato in modo testuale a una particolare modalità di accesso al nuovo ruolo.

Inoltre, nessun argomento risolutivo a sostegno della tesi propugnata dall’Amministrazione appellante appare ricavabile dalla sentenza C. cost. n. 191/08, che riguardava le sole procedure riservate perché questo era stato, nel caso specifico, il percorso seguito dal ricercatore universitario che aveva adito il giudice “a quo” .

I principi stabiliti con la sent. C. cost. n. 191/08 –che ha in sostanza giudicato manifestamente irragionevole la differenza tra il trattamento che la disposizione dichiarata incostituzionale riservava ai tecnici laureati che fossero divenuti ricercatori, rispetto a quello riservato ai tecnici laureati divenuti professori associati- non sembrano ostare al riconoscimento del beneficio di cui al menzionato art. 103, comma 3, a favore dei funzionari tecnici –equiparati ai tecnici laureati, come detto sopra al p. 4.1.- i quali siano stati nominati ricercatori in quanto vincitori di un concorso pubblico “libero” .

Del resto, la “ratio” del riconoscimento del servizio pre ruolo va individuata nell’effettivo svolgimento dell’attività di ricerca, per un periodo prolungato, da parte dei tecnici laureati o, per meglio dire, nell’omogeneità tra i compiti affidati ai tecnici laureati con tre anni di attività di ricerca e quelli propri dei ricercatori. L’identità ordinamentale alla quale fa riferimento C. cost. , n. 191/08, presuppone omogeneità o, quantomeno, una certa assimilazione tra le attività svolte nel ruolo di provenienza e quelle che contraddistinguono lo “status” del ricercatore universitario.

L’omogeneità anzidetta indubbiamente ricorre per i ricercatori universitari vincitori di quelle procedure riservate di cui all’art. 1, comma 10, della l. n. 4/99, in cui l’anzianità di servizio (almeno) triennale costituiva requisito di ammissione; ma, avuto riguardo alla identità della qualifica di provenienza (tecnico laureato, o funzionario tecnico), ricorre anche in capo ai ricercatori i quali, prima di accedere al nuovo ruolo per avere vinto un concorso pubblico, avevano rivestito qualifiche di funzionario equiparabili e svolto le stesse attività –didattiche e di ricerca- dei primi.

La norma di cui all’art. 103, comma, 3 valorizza i servizi pre ruolo prestati dai ricercatori confermati e presuppone, in ogni caso, l’accesso a un nuovo ruolo –quello, appunto, dei ricercatori confermati- e l’inquadramento in una diversa qualifica, situazioni queste che, nonostante le differenziate modalità di accesso, accomunano tanto gli ex funzionari tecnici (o i tecnici laureati) vincitori delle procedure ex l. n. 4/99, quanto, come nel caso dell’appellata, gli ex funzionari tecnici nominati ricercatori in quanto vincitori di un concorso pubblico.

In modo condivisibile pertanto il Tar ha ritenuto che non sussistessero ragioni per riservare il beneficio del riconoscimento dei servizi pre ruolo ex art. 103, comma 3, cit. a coloro i quali avevano avuto accesso al ruolo dei ricercatori all’esito della procedura comparativa riservata prevista dall’art. 1, comma 10, della l. n. 4/99, escludendo dal riconoscimento anzidetto coloro i quali erano stati nominati ricercatori in seguito al superamento di un “normale” concorso pubblico, procedimento selettivo al quale, come opportunamente precisa il Tar, l’art. 97, comma 3, Cost. attribuisce carattere di ordinario e più selettivo canale di accesso alle P. A. .

Del resto, come si è già accennato sopra, l’art. 103, comma 3, cit. , in base a una lettura costituzionalmente orientata, in linea con la menzionata pronuncia della Corte costituzionale, non circoscrive il beneficio in questione ai soli ricercatori confermati inquadrati nel nuovo ruolo all’esito di una procedura riservata, escludendone invece i ricercatori confermati ex funzionari tecnici vincitori di un concorso pubblico.

L’ammissione al beneficio non può non trovare quindi applicazione a favore dell’intera categoria dei ricercatori confermati, comprensiva sia di coloro che abbiano avuto accesso diretto alla qualifica attraverso il concorso riservato ex art. 1, comma 10, l. n. 4/99, sia di coloro che siano entrati in servizio come ricercatori universitari in esito ad un concorso ordinario ‘aperto’ (ossia non riservato) ed abbiano conseguito la conferma a seguito dell’apposito giudizio di idoneità previsto dall’art. 31 del d.P.R. n. 382/80, una volta decorso il triennio dalla nomina.

Infatti, l’interpretazione “limitativa” propugnata dall’Amministrazione appellante, oltre a non trovare, come si è già detto, un appiglio univoco nella pronuncia della Corte costituzionale, potrebbe esporsi a seri dubbi di (in)costituzionalità sotto il profilo della disparità di trattamento e dell’irragionevolezza, non apparendo sorretta da un’adeguata “ratio” giustificatrice una diversità di trattamento, in punto di riconoscimento dei servizi pre-ruolo, tra il tecnico laureato (o il funzionario tecnico) il quale sia stato immesso nel ruolo dei ricercatori confermati dopo avere conseguito il giudizio positivo di conferma una volta decorso il triennio prescritto “ex lege” e dopo avere, in precedenza, superato un concorso ordinario, e chi sia entrato nel ruolo dei ricercatori confermati superando il concorso riservato ex art. 1, comma 10, della l. n. 4 del 1999.

Dalle considerazioni su esposte discende il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza appellata.

Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.

Condanna l’appellante a rifondere all’appellata le spese, i diritti e gli onorari del presente grado di giudizio, che si liquidano in complessivi € 3.000,00 (euro tremila/00), comprensivi del rimborso delle spese generali, oltre a IVA e a CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 ottobre 2014 […]

 

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