Variante urbanistica: termine per l’impugnazione

Variante urbanistica: da quando decorre il termine per l’impugnazione?

Se, in via generale, il termine per l’impugnazione di uno strumento urbanistico generale o di una sua variante decorre dalla data di pubblicazione del decreto di approvazione o comunque, al più tardi, dall’ultimo giorno della pubblicazione all’albo pretorio dell’avviso di deposito presso gli uffici comunali dei documenti riferiti al piano approvato, tale regola non vale, tuttavia, quando esso incida specificatamente, con effetti latamente espropriativi, su singoli, determinati beni. Qualora, cioè, una variante urbanistica riguardi beni specifici ed incida direttamente su determinati soggetti, essa ha carattere particolare e l’amministrazione ha l’obbligo di notificare agli interessati il provvedimento, dal cui adempimento decorre il termine decadenziale di impugnazione.

A tale ipotesi è assimilabile quella in cui la delibera adottata dal Commissario ad acta di un Comune, con la quale si dispone la non approvazione del Piano di riclassificazione, risulta rivolta a soggetti nominativamente determinati e reca la mancata approvazione della (più favorevole) riclassificazione urbanistica di specifiche aree in loro proprietà, assoggettate a decaduti vincoli espropriativi.

…Neppure è predicabile la tardività dell’impugnazione del Regolamento Regione Campania n. 5/2011.

Ciò, in quanto le gravate norme del Regolamento Regione Campania n. 5/2011 non rivestono direttamente quella lesività che avrebbe comportato un onere di immediata impugnazione e che è stata da esse acquisita soltanto in esito all’adozione della delibera commissariale del 27 novembre 2013, n. 7, ossia all’indomani dell’adozione del relativo atto applicativo, risoltosi nella mancata riclassificazione urbanistica del suolo in proprietà del Piccolo, a conclusione di un procedimento avviato, peraltro, prima ancora che le medesime fossero entrate in vigore (sul punto, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 febbraio 2012, n. 812; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 23 marzo 2010, n. 1361; TAR Puglia, Bari, sez. I, 21 ottobre 2010, n. 3735; TAR Lazio, Roma, sez. III, 12 aprile 2012, n. 3359).

Ancora, non è sostenibile che il ricorso sia stato inammissibilmente proposto avverso atti endoprocedimentali, tra loro eterogenei.

E’, infatti, evidente sia la stretta connessione tra gli atti impugnati a guisa di atti presupposti (determinazione del dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta n. 28/Q del 31 luglio 2013, recante la dichiarazione di non coerenza al piano territoriale di coordinamento provinciale; parere sfavorevole di cui alla nota del dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Capodrise, prot. n. 13701, del 5 novembre 2013; Regolamento Regione Campania n. 5/2011) e il provvedimento conclusivo (delibera commissariale n. 7 del 27 novembre 2013), dichiaratamente adottato sulla scorta di essi, sia la portata lesiva di quest’ultimo, il quale non ha natura meramente soprassessoria – come pure inferito, allorquando si è ipotizzata l’operatività della decadenza ex art. 3, comma 5, del Regolamento Regione Campania n. 5/2011 – ma integra un definitivo e irreversibile arresto procedimentale circa la divisata riclassificazione urbanistica di aree private (in ragione, segnatamente, del divieto di variante sancito dall’art. 6, comma 4, del Regolamento Regione Campania n. 5/2011) e risulta suscettibile, come tale, di radicare, in capo ai ricorrenti, un interesse concreto e attuale ad agire….

 

A seguito della decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio ed all’inerzia dell’ente territoriale nell’attribuire al terreno una nuova destinazione, il proprietario può promuovere gli interventi sostitutivi della Regione oppure far accertare l’illegittimità del silenzio dinanzi al giudice amministrativo, ma l’assolvimento dell’obbligo di provvedere alla relativa rideterminazione urbanistica non comporta necessariamente per l’area interessata il conseguimento di una destinazione urbanistica edificatoria, essendo in ogni caso rimessa al potere discrezionale dell’amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la più generale disciplina urbanistica del territorio, più idonea e più adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio. Deve aggiungersi che detto obbligo, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale formatosi per i Piani Regolatori Generali, può essere assolto sia attraverso una variante specifica, sia attraverso una variante generale, unici strumenti che consentono alle amministrazioni comunali di verificare la persistente compatibilità delle destinazioni già impresse ad aree situate nelle zone più diverse del territorio comunale rispetto ai principi informatori della vigente disciplina di piano regolatore e alle nuove esigenze di pubblico interesse.

 

Il “danno da ritardo” costituisce una fattispecie sui generis di natura del tutto specifica e peculiare, che deve essere ricondotta all’art. 2043 cc per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità: deriva da tanto che l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono – in linea di principio – presumersi iuris tantum in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nell’adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2797 cc, provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda (ovvero, sia quelli di carattere oggettivo, quali il danno e il suo ammontare, l’ingiustizia dello stesso, il nesso causale; sia quello oggettivo, costituito dal dolo o dalla colpa del danneggiante).

Quindi, a fondare il diritto al risarcimento ai sensi dell’art. 2 bis L. 241/1990, non basta un mero ritardo nell’adozione di un provvedimento (in dipendenza dal superamento del termine legislativamente fissato per la conclusione del procedimento), né può prescindersi dalla valutazione della spettanza del bene delle vita; e la cosa è dimostrata anche dalla recente introduzione nell’articolo in parola del comma 1 bis, con il quale, indipendentemente da quanto previsto dal comma 1, è stato stabilito, alle condizioni ivi previste, il diritto ad un indennizzo appunto per il mero ritardo nella conclusione di un procedimento, con la precisazione che le somme corrisposte o da corrispondere a tale titolo siano da detrarsi dal risarcimento.

Vedi anche:

Piano particolareggiato, variante, discrezionalità PA

Omessa impugnazione titolo edilizio originario e variante successiva

Riduzione della volumetria nel nuovo PRG

Altre sentenze:

Impugnazione permesso di costruire da parte del vicino che lamenta violazione distanze legali: giurisdizione amministrativa

Impugnazione ordine demolizione, manufatto precedente legge “ponte”, onere della prova

Impugnazione silenzio rifiuto, va accertata pretesa sostanziale

Fascia di rispetto ferrovia, inedificabilità relativa: sanatoria possibile

Risarcimento danni occupazione sine titulo, reato permanente illecito PA, decorrenza prescrizione

Ristrutturazione edilizia, superficie lorda di pavimento, destinazione alla permanenza di persone

No sanatoria (ex art. 38 T.U. Edilizia) interventi eseguiti in base a titoli abilitativi mancanti ab origine

Dia edilizia, potere inibitorio, autotutela

 

Tar Campania sentenza n. 5328 18 novembre 2016

[…]

per l’annullamento

a) della delibera del Commissario ad acta presso il Comune di Capodrise n. 7 del 27.11.2013, con la quale si dispone la non approvazione del Piano di riclassificazione <per le aree individuate catastalmente in premessa come “Zona Omogenea B” del vigente PRG al fine di inserire le stesse nel tessuto connettivo circostante>;

b) degli atti tutti connessi in preordine e conseguenza; in particolare: aa) del parere del dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta di <non coerenza al PTCP> espresso con determinazione n. 28/Q del 31.7.2013; bb) del parere negativo di regolarità tecnica del responsabile F.F. dell’Area Urbanistica-Edilizia del Comune di Capodrise, espresso con nota 5.11.2013 prot. n. 13701;

c) del regolamento della Regione Campania n. 5 del 4.8.2011 (pubblicato sul B.U.R.C. n. 53 dell’8.8.2011);

d) degli atti tutti connessi in preordine e conseguenza allo stesso, in particolare: aa) della Delibera della Giunta Regionale n. 364 del 19.7.2011 (pubblicata sul B.U.R.C. n. 48 del 25.7.20119, cc) della Delibera del Consiglio Regionale con la quale è stato approvato il suddetto Regolamento nella seduta dell’1.8.2011; dd) della delibera della Giunta Regionale n. 605 del 20.12.2013 (pubblicata sul B.U.R.C. n. 74 del 30.12.2013), avente ad oggetto <modifica del comma 3 dell’art. 1 del regolamento di attuazione del governo del territorio n. 5 del 4 agosto 2011>,

nonché

A) per l’accertamento del diritto della ricorrente alla riclassificazione dei terreni di proprietà individuati catastalmente nella procedura in esame come <Zona Omogenea B> del vigente PRG;

B) per il risarcimento dei danni per equivalente; in via subordinata in via equitativa.

[…]

FATTO

Con ricorso notificato tra il 28 febbraio e il 7 marzo 2014, e depositato il successivo 24 marzo, Omissis impugnava, chiedendone l’annullamento: – la delibera del 27 novembre 2013, n. 7, con cui il commissario ad acta presso il Comune di Capodrise non aveva approvato il piano adottato con delibera n. 1 del 1° febbraio 2013, avente per oggetto la riclassificazione urbanistica di aree private (originariamente sottoposte a decaduti vincoli espropriativi) in zona omogenea B (residenziale) del vigente piano regolatore generale; – a guisa di atti connessi, preordinati e conseguenti: — la determinazione del dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta n. 28/Q del 31 luglio 2013, recante la dichiarazione di non coerenza al piano territoriale di coordinamento provinciale; — il parere sfavorevole di cui alla nota del dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Capodrise, prot. n. 13701, del 5 novembre 2013; – in parte qua, il regolamento della Regione Campania n. 5/2011, unitamente alle delibere della Giunta Regionale della Campania n. 214/2011, n. 364/2011 e n. 605/2013, nonché alla delibera del Consiglio Regionale della Campania del 1° agosto 2011.

Richiedeva, altresì, il risarcimento per equivalente monetario del danno derivante dalla illegittimamente mancata o ritardata riclassificazione urbanistica delle aree in sua proprietà, in misura pari al relativo valore di mercato.

Il gravato provvedimento declinatorio della riclassificazione urbanistica, tenuto conto della determinazione del dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta n. 28/Q del 31 luglio 2013 (recante la dichiarazione di non coerenza al piano territoriale di coordinamento provinciale), risultava precipuamente motivato per relationem al parere sfavorevole di cui alla nota del dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Capodrise, prot. n. 13701, del 5 novembre 2013, ove si rilevava che detta riclassificazione era preclusa dal divieto temporaneo di variante al vigente piano regolatore generale, disposto dall’art. 6, comma 4, del Regolamento Regionale della Regione Campania n. 5/2011.

Avverso siffatta determinazione la ricorrente, in qualità di proprietaria del suolo sito in Capodrise, al foglio 2, particelle 561, 566, 602, contemplato nella riclassificazione urbanistica denegata col provvedimento impugnato, rassegnava censure così rubricate: – violazione ed erronea applicazione della l. r. Campania n. 16/2004, della l. r. Campania n. 1/2011, del r.r. Campania n. 5/2011, del d.lgs. n. 327/2001, del d.lgs. n. 267/2000, del p.r.g. del Comune di Capodrise, della l. n. 241/1990, degli artt. 3, 42, 43 e 97 Cost.; violazione dei principi generali in tema di obbligo di riclassificazione urbanistica a seguito della decadenza dei vincoli finalizzati all’esproprio; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; contraddittorietà; illogicità; – violazione ed erronea applicazione della l. r. Campania n. 16/2004, della l. r. Campania n. 1/2011, del r.r. Campania n. 5/2011, degli artt. 48, 49 e 107 del d.lgs. n. 267/2000, della l. n. 241/1990, dell’art. 97 Cost.; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere; incompetenza; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; – violazione ed erronea applicazione della l. r. Campania n. 16/2004, della l. r. Campania n. 1/2011, del r.r. Campania n. 5/2011, del d.lgs. n. 327/2001, degli artt. 49 e 107 del d.lgs. n. 267/2000, della l. n. 241/1990, del regolamento degli uffici e dei servizi del Comune di Capodrise, dell’art. 97 Cost.; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere; incompetenza; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; – violazione ed erronea applicazione dello statuto della Regione Campania, della l. r. Campania n. 16/2004, della l. r. Campania n. 13/2008, della l. r. Campania n. 1/2011, del r.r. Campania n. 5/2011, del d.lgs. n. 327/2001, del d.p.r. n. 380/2001, della l. n. 1150/1942, della l. n. 241/1990, degli artt. 3, 42, 43, 97 e 117 Cost.; violazione dei principi generali in tema di regolamento regionale in materia concorrente; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere; incompetenza; difetto di motivazione; sviamento; – violazione ed erronea applicazione dello statuto della Regione Campania, della l. r. Campania n. 16/2004, della l. r. Campania n. 1/2011, del r.r. Campania n. 5/2011, del d.lgs. n. 327/2001, del d.p.r. n. 380/2001, della l. n. 1150/1942, della l. n. 241/1990, degli artt. 97 e 117 Cost.; violazione dei principi generali in tema di regolamento regionale in materia concorrente; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere; incompetenza; difetto di istruttoria; sviamento.

In estrema sintesi, lamentava che: – i vincoli di destinazione (a verde pubblico attrezzato e parcheggi) gravanti sul proprio lotto sarebbero stati immotivatamente reiterati, nonostante fossero decaduti e attingessero un comparto (B0) a prevalente vocazione edificatoria; – non sarebbe stato a lei comunicato il preavviso di rigetto della propria originaria istanza di riclassificazione urbanistica; – il parere di non coerenza col vigente piano territoriale di coordinamento provinciale sarebbe stato espresso da organo (dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta) a tanto incompetente, in luogo della Giunta Provinciale; – del pari, incompetente sarebbe stato l’organo emittente il parere sfavorevole dell’amministrazione comunale di cui alla nota del 5 novembre 2013, prot. n. 13701; – illegittimo sarebbe il Regolamento Regionale n. 5/2011, in applicazione del quale è stato adottato il provvedimento impugnato, e, segnatamente, laddove stabilisce che, “per i comuni … sprovvisti di piano urbanistico comunale, nel periodo transitorio di cui al comma 3 del precedente art. 1” (ossia fino a 18 mesi dall’entrata in vigore dei piani territoriali di coordinamento provinciale, prorogati a 36 mesi dalla deliberazione della giunta regionale della Campania n. 605 del 20 dicembre 2013), “le varianti allo strumento urbanistico vigente, comprese quelle avviate mediante accordo di programma, sono consentite esclusivamente per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico” (art. 6, comma 4); e ciò: — in quanto emanato, in violazione dell’art. 56, comma 4, dello Statuto della Regione Campania, dalla Giunta Regionale, a tanto incompetente, in luogo del Consiglio Regionale, trattandosi di materia di legislazione concorrente, insuscettibile – a differenza della materia di legislazione regionale esclusiva – di delegificazione in favore dell’organo esecutivo anzidetto (neppure in virtù dell’art. 43 bis della l. r. Campania n. 16/2004); — in quanto emanato oltre il termine ex art. 43 bis, comma 3, della l. r. Campania n. 16/2004; — in quanto contemplante, in conflitto con la norma propulsiva di cui all’art. 39 della l. r. Campania n. 16/2004, nonché con la durata a tempo indeterminato degli strumenti urbanistici generali (sancita sia dall’art. 11, comma 1, della l. n. 1150/1941 sia dall’art. 3, comma 3, della l. r. Campania n. 16/2004), la decadenza di questi ultimi dopo 18 mesi dall’entrata in vigore dei piani territoriali di coordinamento provinciale, prorogati a 36 mesi dalla deliberazione della giunta regionale della Campania n. 605 del 20 dicembre 2013; — in quanto introduttivo di una illogica sperequazione tra le sole consentite varianti per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico e tutte le altre vietate varianti agli strumenti urbanistici generali previgenti all’approvazione dei piani territoriali di coordinamento provinciale; — in quanto contemplante la proroga (da 18 a 36 mesi dall’entrata in vigore dei piani territoriali di coordinamento provinciale) del divieto di variante agli strumenti urbanistici generali, allorquando il termine prorogato sarebbe già spirato.

Costituitesi, le intimate amministrazioni regionale, provinciale e comunale, eccepivano l’irricevibilità, l’inammissibilità, l’improcedibilità e l’infondatezza del gravame esperito ex adverso, del quale richiedevano, quindi, il rigetto.

Con ordinanza n. 1803/2015 del 26 marzo 2015, questo Tribunale riteneva pregiudiziale, in rapporto allo scrutinio dell’ordine di doglianze rivolto al Regolamento Regionale della Campania n. 5/2011 (in applicazione del quale era stata adottata la gravata delibera commissariale n. 7 del 27 novembre 2013), la questione di legittimità costituzionale sollevata dal medesimo Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sede di Napoli, sez. I, con ord. coll. n. 2654 del 14 maggio 2014 (questione peraltro anche riproposta dalla ricorrente), con riferimento all’art. 43 bis della l. r. Campania n. 16/2004, nella parte in cui, autorizzando la Regione a disciplinare con regolamento i procedimenti di formazione degli strumenti urbanistici regionali, avrebbe previsto la delegificazione di una materia di competenza legislativa concorrente, in violazione dell’art. 56, comma 4, dello Statuto Regionale, ponendosi così in contrasto con gli articoli 123, 117, comma 3, 121, comma 2, 5 e 1, comma 2, Cost.

In particolare, la rilevanza e, quindi, la pregiudizialità della proposta questione di legittimità costituzionale rispetto ai dedotti motivi di ricorso, veniva stimata derivante dal fatto che il Regolamento Regionale della Campania n. 5/2011, impugnato a guisa di atto presupposto, avrebbe avuto la propria fonte attributiva nel citato art. 43 bis della l. r. Campania n. 16/2004. Quest’ultima disposizione, infatti, avrebbe delegificato i procedimenti di formazione di tutti gli strumenti urbanistici previsti nell’ordinamento regionale, posto che essi, prima della novella introdotta dall’articolo 2, comma 2 della l. r. Campania n. 1/2011, sarebbero stati disciplinati con legge regionale; mentre la norma sospettata di incostituzionalità avrebbe invece autorizzato la Regione a disciplinare quei procedimenti con regolamento di attuazione: se fosse stata accertata l’illegittimità costituzionale della fonte normativa autorizzativa, il regolamento impugnato avrebbe quindi dovuto essere annullato per illegittimità derivata, e, con esso, per illegittimità ulteriormente derivata, pure la delibera commissariale n. 7 del 27 novembre 2013, adottata in sua applicazione, con conseguente piena soddisfazione della pretesa di parte ricorrente.

Sulla base di tali considerazioni, questo Tribunale perciò, ai sensi dell’art. 295 cod. proc. civ., disponeva la sospensione del presente giudizio fino alla definizione del giudizio instaurato dinanzi alla Corte costituzionale a seguito dell’ord. coll. n. 2654 del 14 maggio 2014, pronunciata dal Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sede di Napoli, sez. I.

Il giudizio di legittimità costituzionale così introdotto (e ritenuto pregiudiziale rispetto al presente giudizio), veniva poi definito con la sentenza n. 130 del 6 giugno 2016, con la quale la Corte Costituzionale dichiarava inammissibile la questione sottopostale, in particolare ritenendo che non fosse adeguatamente motivato e dimostrato il presupposto di partenza dell’ordinanza di remissione, non essendo “in alcun modo spiegate le ragioni per le quali la disposizione censurata avrebbe delineato un procedimento di delegificazione”.

In data 16 giugno 2016, parte ricorrente depositava, quindi, un’istanza di fissazione di nuova udienza di trattazione del ricorso, ai sensi dell’art. 80 cpa; ed il successivo 1 ottobre produceva una memoria.

All’udienza pubblica del 2 novembre 2016, la causa era nuovamente trattenuta in decisione.

DIRITTO

In rito, va ribadita in questa sede, di definizione del merito del giudizio, la superabilità delle eccezioni di irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità, sollevate dalle amministrazioni resistenti, secondo quanto già chiarito nell’ordinanza n. 1803/2015 di questo Tribunale.

Innanzitutto, non è predicabile la tardività della proposizione del ricorso rispetto alla data (27 novembre 2013 – 12 dicembre 2013) di pubblicazione dell’impugnata delibera commissariale del 27 novembre 2013, n. 7, poiché il dies a quo per il decorso del termine decadenziale di impugnazione va individuato non già nell’ultimo giorno di pubblicazione del provvedimento programmatorio (negativo) sull’albo pretorio comunale, bensì nella data di notifica dello stesso ai soggetti interessati (nella specie avvenuta il 30.12.2013). Al riguardo, giova rammentare che, se, in via generale, il termine per l’impugnazione di uno strumento urbanistico generale o di una sua variante decorre dalla data di pubblicazione del decreto di approvazione o comunque, al più tardi, dall’ultimo giorno della pubblicazione all’albo pretorio dell’avviso di deposito presso gli uffici comunali dei documenti riferiti al piano approvato, tale regola non vale, tuttavia, quando esso incida specificatamente, con effetti latamente espropriativi, su singoli, determinati beni (Cons. Stato, sez. IV, 12 giugno 2009, n. 3730). Per consolidato orientamento giurisprudenziale, qualora, cioè, una variante urbanistica riguardi beni specifici ed incida direttamente su determinati soggetti, essa ha carattere particolare e l’amministrazione ha l’obbligo di notificare agli interessati il provvedimento, dal cui adempimento decorre il termine decadenziale di impugnazione (cfr., ex multis, Cons. St., sez. VI, 15 dicembre 2009, n. 7963). Ebbene, a tale ipotesi è assimilabile quella dedotta nel presente giudizio, dove la gravata delibera commissariale del 27 novembre 2013, n. 7 risulta, appunto, rivolta a soggetti nominativamente determinati (tra cui la ricorrente) e reca la mancata approvazione della (più favorevole) riclassificazione urbanistica di specifiche aree in loro proprietà, assoggettate a decaduti vincoli espropriativi.

Neppure è predicabile la tardività dell’impugnazione del Regolamento Regione Campania n. 5/2011.

Ciò, in quanto le gravate norme del Regolamento Regione Campania n. 5/2011 non rivestono direttamente quella lesività che avrebbe comportato un onere di immediata impugnazione e che è stata da esse acquisita soltanto in esito all’adozione della delibera commissariale del 27 novembre 2013, n. 7, ossia all’indomani dell’adozione del relativo atto applicativo, risoltosi nella mancata riclassificazione urbanistica del suolo in proprietà del Piccolo, a conclusione di un procedimento avviato, peraltro, prima ancora che le medesime fossero entrate in vigore (sul punto, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 febbraio 2012, n. 812; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 23 marzo 2010, n. 1361; TAR Puglia, Bari, sez. I, 21 ottobre 2010, n. 3735; TAR Lazio, Roma, sez. III, 12 aprile 2012, n. 3359).

Ancora, non è sostenibile che il ricorso sia stato inammissibilmente proposto avverso atti endoprocedimentali, tra loro eterogenei.

E’, infatti, evidente sia la stretta connessione tra gli atti impugnati a guisa di atti presupposti (determinazione del dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta n. 28/Q del 31 luglio 2013, recante la dichiarazione di non coerenza al piano territoriale di coordinamento provinciale; parere sfavorevole di cui alla nota del dirigente del Settore Urbanistica del Comune di Capodrise, prot. n. 13701, del 5 novembre 2013; Regolamento Regione Campania n. 5/2011) e il provvedimento conclusivo (delibera commissariale n. 7 del 27 novembre 2013), dichiaratamente adottato sulla scorta di essi, sia la portata lesiva di quest’ultimo, il quale non ha natura meramente soprassessoria – come pure inferito, allorquando si è ipotizzata l’operatività della decadenza ex art. 3, comma 5, del Regolamento Regione Campania n. 5/2011 – ma integra un definitivo e irreversibile arresto procedimentale circa la divisata riclassificazione urbanistica di aree private (in ragione, segnatamente, del divieto di variante sancito dall’art. 6, comma 4, del Regolamento Regione Campania n. 5/2011) e risulta suscettibile, come tale, di radicare, in capo ai ricorrenti, un interesse concreto e attuale ad agire.

Del pari, non è sostenibile l’inammissibilità della proposizione cumulativa di una pluralità di domande, di annullamento, di accertamento e di risarcimento.

In proposito, il Collegio osserva, in primis, che l’esperimento dell’azione di condanna al risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa contestualmente all’esperimento dell’azione di annullamento è un modulo di tutela giurisdizionale ordinariamente contemplato dall’art. 30 cod. proc. amm.

Osserva, poi, da un lato, che non è configurabile nel processo amministrativo una domanda di mero accertamento, allorquando, pur vertendosi in materia di giurisdizione esclusiva, sia azionata una posizione di interesse legittimo, ma che, d’altro lato, il petitum nella specie avuto di mira dai soggetti nominati in epigrafe allorché chiedono la declaratoria del diritto alla riclassificazione urbanistica, è da reputarsi, comunque, attratto alla sfera dell’effetto conformativo connaturale all’invocata pronuncia annullatoria, nella misura e nei limiti in cui, beninteso, derivi da quest’ultima l’obbligo dell’amministrazione di rideterminarsi (in senso favorevole o sfavorevole) sull’anzidetta riclassificazione urbanistica.

Priva di pregio è, altresì, l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, ricollegata all’adozione dell’inoppugnata delibera della giunta comunale di Capodrise n. 64 del 3 aprile 2014, avente per oggetto la reiterazione dei decaduti vincoli espropriativi. Ed invero, in disparte il rilievo che quest’ultima riveste valenza propositiva ed endoprocedimentale – in quanto promanante da organo (giunta comunale) incompetente ad assumere determinazioni definitive incidenti sulla zonizzazione sancita dal vigente strumento urbanistico generale – ed è espressamente denominata in termini di mero “atto di indirizzo”, non assoggettato, quindi, all’onere decadenziale di immediata impugnazione, la stessa è stata ritirata con successiva delibera del consiglio comunale di Capodrise n. 33 del 22 luglio 2014 (secondo quanto incontestato tra le parti).

Tanto meno è, infine, configurabile l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse in base alla considerazione che l’ambita riclassificazione urbanistica in zona omogenea B (residenziale) sarebbe preclusa dall’insufficienza di aree destinate a standards urbanistici sul territorio comunale di Capodrise, così come riscontrata nella menzionata delibera della giunta comunale n. 64 del 3 aprile 2014.

Ciò, in quanto tale insufficienza non costituisce un dato storico incontestato, il cui sopravvenire abbia ingenerato la carenza di interesse a proseguire il giudizio instaurato, ma integra un apprezzamento sindacabile nel merito del denunciato deficit motivazionale circa la reiterazione dei pregressi vincoli espropriativi, e, comunque, superato da una successiva determinazione di segno opposto (delibera del Consiglio Comunale di Capodrise n. 33 del 22 luglio 2014).

A questo punto, è opportuno individuare le ragioni giustificative sulle quali si fonda il negativo provvedimento adottato dal Commissario ad acta ed oggetto di gravame.

In proposito, ritiene il Collegio che, ancorché nel dispositivo di detto atto sia presente un indifferenziato riferimento a tutto quanto esposto nella precedente parte motiva (atteso l’utilizzo della seguente formulazione: <per le motivazioni in premessa indicate, che qui si intendono integralmente riportate, e richiamato il parere “non favorevole” del Dirigente comunale del settore urbanistica in ordine alla regolarità tecnica…>), in realtà utilizzando la tecnica della motivazione per relationem, il Commissario ad acta abbia inteso fare proprio soltanto il contenuto del parere, reso negativamente in ordine alla regolarità tecnica (ai sensi dell’art. 49 del Decr. Leg.vo 267/2000 e succ. mm. e ii.), in data 5.11.2013, con nota prot. n. 13701, dal dirigente f.f. del Settore Urbanistica del Comune di Capodrise, e non la determinazione n. 28/Q del 31.7.2013, con cui il dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta ha dichiarato la “non coerenza” al PTCP dell’approntato Piano di riclassificazione; atti, questi ultimi, entrambi citati in parte motiva.

Difatti, se è vero che nella parte motiva del provvedimento commissariale è presente un espresso riferimento alla determinazione n. 28/Q del 31.7.2013 a firma del dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta, con la precisazione che con essa era stata affermata la “non coerenza” al PTCP dell’approntato Piano di riclassificazione, è però anche vero che, di seguito, nel medesimo provvedimento, sono anche analiticamente indicate le ragioni per le quali lo stesso Commissario ad acta ha espresso l’avviso di dissentire dall’opinione del dirigente provinciale, tanto da essere riportata la seguente testuale precisazione: “Pertanto, se ne dissente sulla sua validità negativa contestando i tre presunti motivi che non assumono valenza di elementi inibitori ad una attività obbligatoria da parte dell’amministrazione provinciale”. Avendo, quindi, il Commissario ad acta diffusamente spiegato le ragioni della mancata condivisione da parte sua del parere provinciale di “non coerenza”, in applicazione di un elementare canone di non contraddizione, non può che concludersi nel senso che non possa essere esteso al contenuto del detto parere, il generico richiamo fatto in dispositivo alle considerazioni svolte in parte motiva, con tecnica per relationem, al fine di giustificare il conclusivo diniego di approvazione del Piano di riclassificazione oggetto di valutazione.

Il rinvio per relationem ha, quindi, riguardato esclusivamente il parere “non favorevole” prot. n. 13701 del 5.11.2013, reso dal dirigente F.F. del Settore Urbanistica del Comune di Capodrise, il contenuto del quale è perciò venuto a costituire l’unica ragione per la quale è stato adottato il negativo atto commissariale.

Così stando le cose, allora, tutte le censure a mezzo delle quali col ricorso è stata contestata la legittimità della determinazione n. 28/Q del 31.7.2013 a firma del dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta devono essere dichiarate inammissibili per carenza originaria di interesse, in quanto un eventuale loro accoglimento nessuna utilità porterebbe alla ricorrente.

Nel merito, osserva preliminarmente il Collegio come siano assolutamente da condividere le affermazioni fatte dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 130 del 6.6.2016, con la quale il giudice delle leggi ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 43-bis della legge della Regione Campania 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio), introdotto dall’art. 2, comma 2, della legge regionale 5 gennaio 2011, n. 1, recante «Modifiche alla legge regionale 28 dicembre 2009, n. 19 (Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione normativa) e alla legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio)», sollevata – in riferimento agli artt. 1, secondo comma, 5, 117, terzo comma, 121, secondo comma, e 123 della Costituzione – dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione prima, con l’ordinanza n. 2654 del 14 maggio 2014 (e all’esito del quale giudizio di costituzionalità era stata sospesa questa causa, a mezzo dell’ordinanza collegiale n. 1803/2015 del 26.3.2015).

In particolare, è condivisibile l’assunto che l’art. 43-bis della legge della Regione Campania 22 dicembre 2004, n. 16 non appare volto a consentire l’adozione di un regolamento in delegificazione nella materia di potestà legislativa concorrente «governo del territorio» (cosa che risulterebbe in violazione dell’art. 56, comma 4, della legge regionale 28 maggio 2009, n. 6 – Statuto della Regione Campania), limitandosi invece esso a prevedere che, nel rispetto dei principi indicati nella stessa L. Reg. Campania 16/2004, la Regione disciplini con regolamento di attuazione i procedimenti di formazione degli accordi di programma, del piano territoriale regionale, dei piani settoriali regionali, dei piani territoriali di coordinamento provinciale, dei piani urbanistici comunali, dei piani urbanistici attuativi, dei regolamenti urbanistici edilizi comunali, dei comparti edificatori, nonché le modalità di stipula delle convenzioni tra enti pubblici e soggetti privati.

Né la natura delegificatoria del procedimento in tal modo autorizzato potrebbe eventualmente desumersi dalla lettura congiunta della disposizione suddetta con altre previsioni contenute nella legge regionale n. 1 del 2011.

In particolare, in tale ottica occorre tener presenti l’art. 2, comma 3, della predetta legge, il quale dispone che il «regolamento di attuazione di cui all’articolo 43-bis della legge regionale n. 16/2004, come introdotto dal comma 2, è emanato entro centocinquanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge»; nonché il successivo art. 4, il quale sancisce l’abrogazione di alcune disposizioni contenute nella legge regionale n. 16 del 2004 (tra le quali quelle relative ai procedimenti di formazione del piano territoriale regionale, del piano territoriale di coordinamento provinciale, del piano urbanistico comunale, dei piani urbanistici di attuazione, nonché delle loro varianti, e del regolamento edilizio comunale), ma con effetto – secondo quanto specificato dal successivo art. 5 – «a decorrere dal centocinquantunesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della presente legge» (che per il resto entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione).

Come esattamente rilevato dalla Corte Costituzionale, però, la produzione dell’effetto abrogativo previsto dal “meccanismo” prefigurato dalla legge regionale n. 1 del 2011 risulta indipendente dall’entrata in vigore del regolamento regionale, ancorché la scansione temporale delineata dall’articolato normativo richiedesse l’adozione di quest’ultimo prima della stessa abrogazione delle disposizioni legislative riguardanti i procedimenti di pianificazione territoriale in ambito regionale: comunque, in mancanza di emanazione del regolamento entro centocinquanta giorni (come nella specie è accaduto), l’effetto abrogativo si sarebbe prodotto (e si è prodotto) in ogni caso al decorso del centocinquantunesimo giorno dall’entrata in vigore della legge, proprio perché le disposte abrogazioni non sono affatto testualmente riferite all’entrata in vigore del regolamento.

Nella specie non è predicabile, pertanto, quella identità temporale tra effetto abrogativo ed entrata in vigore del regolamento che è «tipica» del procedimento di delegificazione come delineato dall’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) (sentenza n. 297 del 2012), cosicché la disposizione in esame non appare introduttiva né una “norma di delegificazione” – il cui contenuto consiste nell’operare una delegificazione – né una “norma sulla delegificazione” – il cui contenuto consiste nel solo porre uno o più procedimenti per delegificare.

Le previsioni contenute nel regolamento regionale appaiono, dunque, limitate ad “attuare” quanto previsto dalla vigente legislazione, e possono perciò essere sindacate direttamente dal giudice comune ove non siano di mero dettaglio o siano difformi dalla normativa primaria; posto che, in presenza di un vizio proprio ed esclusivo del regolamento, la garanzia è da ricercare appunto «nell’àmbito dei poteri spettanti ai giudici ordinari o amministrativi» (così Corte Cost. n. 427 del 18.10.2000).

Conseguenza della descritta ricostruzione, è, quindi, l’assenza del dedotto contrasto del Regolamento Regionale n. 5/2011 con l’art. 56 comma 4 dello Statuto della Regione Campania, ed anzi la chiara conformità di esso appunto al detto articolo, quanto alla competenza alla sua emanazione, la quale è demandata dal comma 1 al Presidente della Giunta Regionale, previa deliberazione della Giunta (per cui a tali organi deve presupporsi che si riferisca l’art. 43-bis L. Reg. Campania 16/2004, introdotto dall’art. 2 L. Reg. Campania 1/2011, allorché prevede che “…la Regione disciplina con regolamento di attuazione i procedimenti…”).

Né la legittimità del Regolamento Regionale in parola può dirsi inficiata dal suo essere stato emanato oltre il termine all’uopo fissato dal comma 3 dell’art. 2 L. Reg. Campania 1/2011 (“Il regolamento di attuazione di cui all’articolo 43-bis della legge regionale n. 16/2004, come introdotto dal comma 2, è emanato entro centocinquanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.”), posto che, non emergendo dalla formulazione della norma alcuna previsione di perentorietà, né essendovi alcuna plausibile ragione per doversi escludere la possibilità per la P.A., dopo quel certo momento, di esercitare un potere demandatole dalla legge (permanendone la funzionalità rispetto allo scopo perseguito da quest’ultima), tale termine deve qualificarsi – secondo i principi generali – come meramente ordinatorio.

Vanno, pertanto, disattese le doglianze articolate sui predetti punti da parte ricorrente.

Sono, viceversa, fondate le censure con cui è lamentata la contrarietà di alcune specifiche disposizioni del Regolamento Regionale alla sopraordinata normativa di rango legislativo (statale e regionale).

In proposito, premesso che, secondo quanto già esposto, è stato appunto il parere negativo reso dal responsabile f.f. del Settore Urbanistica e Territorio del Comune di Capodrise a orientare il Commissario ad acta all’adozione del definitivo diniego qui impugnato, va evidenziato che l’atto consultivo risulta a sua volta giustificato, tanto mediante richiamo all’art. 6 co. 4 del Regolamento Regionale n. 5/2011, e precipuamente alla parte in cui è stabilito che “Per i Comuni che siano sprovvisti di PUC, nel periodo transitorio di cui al comma 3 dell’art. 1, le varianti allo strumento urbanistico vigente, comprese quelle avviate mediante accordo di programma, sono consentite esclusivamente per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico”, con la precisazione che <il periodo transitorio a cui fa riferimento la norma è quello esteso “18 mesi dall’entrata in vigore dei Piani Territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) di cui all’art. 18 della legge regionale n. 16/2004” ovvero diciotto mesi decorrenti dalla data del 24.7.2012 in cui il P.T.C.P. di Caserta è entrato in vigore ai sensi dell’art. 20, comma 14, della L.R. n. 16/2004 ed ha acquisito efficacia a tempo indeterminato>; quanto con le seguenti affermazioni: “E’ indubbio, pertanto, che l’adozione della Deliberazione di variante finalizzata al rinnovo dei vincoli espropriativi scaduti sia in palese contrasto con il regolamento di attuazione della L.R. n. 16/2004 in quanto il Comune di Capodrise è sprovvisto di PUC ed il termine transitorio scadrà il 23.01.2014”; e “Il parere dello scrivente, obbligatorio e non vincolante, viene espresso sulla verifica del rispetto delle norme tecniche che disciplinano o interferiscono con la sfera giuridica del procedimento cui l’atto si riferisce. Analoga valutazione attiene all’apprezzamento sull’idoneità tecnica di un atto che incrocia, e disturba, il perseguimento dell’obbiettivo di interesse pubblico che l’Organo politico intende perseguire con l’elaborazione del PUC”.

In tale contesto motivazionale presenta, altresì, rilevanza anche la disposizione di cui all’art. 1 comma 3 del Regolamento Regionale n. 5/2011, richiamata appunto dall’art. 6 comma 4 di cui sopra, la quale così dispone: “Ferma restando la previsione dell’articolo 39 della legge regionale n. 16/2004, e dei commi 5 e 6 dell’articolo 9 della legge regionale 13 ottobre 2008, n. 13 (Piano territoriale regionale), i piani regolatori generali ed i programmi di fabbricazione vigenti perdono efficacia dopo 18 mesi dall’entrata in vigore dei Piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) di cui all’art. 18 della legge regionale n. 16/2004. Alla scadenza dei 18 mesi nei Comuni privi di PUC si applica la disciplina dell’articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia). Sono fatti salvi gli effetti dei piani urbanistici attuativi (PUA) vigenti.” (con la precisazione che l’originario termine di 18 mesi ivi fissato è stato portato prima a 36 mesi, poi a 48 mesi, ed infine, attualmente, a 60 mesi, dai successivi Regolamenti Regionali nn. 2/2014, 4/2015, 22/2016).

Appunto contestando la legittimità di tali disposizioni del Regolamento Regionale n. 5/2011, la ricorrente sostiene che, in via derivata, risulterebbe illegittimo anche il parere negativo del responsabile f.f. del Settore Urbanistica e Territorio del Comune di Capodrise, nonché la determinazione conclusiva del Commissario ad acta, che ad esso si è rifatto.

Ciò posto, va osservato che, una volta decaduto un vincolo urbanistico di PRG per inutile decorso del quinquennio di efficacia previsto dall’art. 9 del D.P.R. 8 giugno 2001 (come prima dall’art. 2, comma 1, della L. 19 novembre 1968 n. 1187), il Comune è tenuto ad integrare sul punto il piano urbanistico, dato che la disciplina legislativamente prevista circa i limiti di edificabilità in caso di decadenza siffatta è per sua natura provvisoria, in quanto tende a supplire a un’inerzia dell’ente locale in proposito (cfr. Cons. di Stato se. IV, n. 3884 del 27.6.2012; TAR Napoli, sez. VIII, 16 luglio 2009 n. 3979 cit.). E, nel caso in esame è pacifica la sussistenza dell’obbligo del Comune intimato di dettare una nuova disciplina urbanistica ai suoli di proprietà dell’odierna ricorrente, essendo stato nominato dalla Provincia di Caserta, su conforme istanza dell’interessata, presentata ai sensi dell’art. 39 L. Reg. Campania 16/2004, un Commissario ad acta che provvedesse in sostituzione dell’inerte Comune di Capodrise.

Certamente, come condivisibile giurisprudenza ha chiarito, a seguito della decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio ed all’inerzia dell’ente territoriale nell’attribuire al terreno una nuova destinazione, il proprietario può promuovere gli interventi sostitutivi della Regione oppure far accertare l’illegittimità del silenzio dinanzi al giudice amministrativo (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 7.11.2012, n. 5666; Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2010, n. 7339, Cassazione Civile SS.UU. 6 maggio 2009, n. 10362, Cassazione Civile, sez. I, 31 marzo 2008, n. 8384; TAR Sicilia-Palermo n. 499 del 19.2.2015; TAR Puglia-Lecce n. 30 dell’8.1.2014), ma l’assolvimento dell’obbligo di provvedere alla relativa rideterminazione urbanistica non comporta necessariamente per l’area interessata il conseguimento di una destinazione urbanistica edificatoria (così anche Cass. Civ., sez. I, 26 settembre 2003, n. 14333), essendo in ogni caso rimessa al potere discrezionale dell’amministrazione comunale la verifica e la scelta della destinazione, in coerenza con la più generale disciplina urbanistica del territorio, più idonea e più adeguata in relazione all’interesse pubblico al corretto e armonico utilizzo del territorio (potendo perfino ammettersi la reiterazione degli stessi vincoli scaduti, sebbene nei limiti di una congrua e specifica motivazione sulla perdurante attualità della previsione, comparata con gli interessi pubblici – cfr. C.d.S., sez. IV, 25 settembre 2012, n. 5088, 9 agosto 2005, n. 4225; 30 giugno 2005, n. 3535).

Deve aggiungersi che detto obbligo, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale formatosi per i Piani Regolatori Generali, può essere assolto sia attraverso una variante specifica, sia attraverso una variante generale, unici strumenti che consentono alle amministrazioni comunali di verificare la persistente compatibilità delle destinazioni già impresse ad aree situate nelle zone più diverse del territorio comunale rispetto ai principi informatori della vigente disciplina di piano regolatore e alle nuove esigenze di pubblico interesse (cfr. TAR Napoli, sez. VIII, 16 luglio 2009 n. 3979 cit., C.d.S., sez. IV, 21 febbraio 2005, n. 585; 12 giugno 1995, n. 439).

Alla luce dell’esposto quadro normativo, allora, il Comune di Capodrise avrebbe dovuto provvedere sull’istanza di nuova pianificazione avanzata a suo tempo dall’odierna ricorrente (dettando una nuova disciplina urbanistica dei suoli per cui è causa, integrando il P.R.G. vigente mediante una variante specifica), ovvero, in via sostitutiva, avrebbe dovuto provvedere in sua vece il nominato Commissario ad acta.

In particolare, a tanto non potevano ritenersi ostative le sopra richiamate disposizioni di cui all’art. 6, comma 4, del Regolamento Regionale del 4 agosto 2011 n. 5 – Regolamento di attuazione per il governo del territorio, ovvero di cui al precedente art. 1, co. 3 del medesimo articolato normativo, in quanto trattasi di disposizioni regolamentari che, come correttamente sostenuto da parte ricorrente, non possono porsi in contrasto con le sovraordinate norme della L. 1150/1942 (e segnatamente dell’art. 11 co. 1, secondo cui “Il piano regolatore generale del Comune ha vigore a tempo indeterminato”; e dell’art. 10 ult. comma, secondo cui “La variazione del piano è approvata con la stessa procedura stabilita per l’approvazione del piano originario.”), nonché della legge regionale n. 16 del 2004 (recante norme sul governo del territorio; e segnatamente gli artt. 3 e 38, applicabili anche in riferimento al PRG).

Peraltro, l’applicazione delle suddette norme regolamentari risulterebbe, come anche lamentato dalla ricorrente, sine die ostativa all’effettiva possibilità di sfruttamento del bene da parte del suo titolare, determinando lo svuotamento della posizione proprietaria e il conseguente configurarsi di una situazione ablatorio-espropriativa senza previsione di indennizzo, in chiaro contrasto con l’art. 42 della Costituzione e con i noti principi enucleati in materia dalla Corte Costituzionale.

Pertanto, in analogia a quanto già disposto sul punto di diritto da questa sezione del TAR con le sentenze n. 5063 del 20.5.2015; n. 4340 del 4.9.2015; e n. 4335 del 4.9.2015 (nelle quali, in mancanza di specifica impugnazione delle medesime norme regolamentari di cui in questa sede si discute, le stesse sono state soltanto disapplicate in forza del principio di gerarchia tra le fonti), vanno annullati nelle parti di cui s’è detto (ovvero quelle sole d’interesse per la ricorrente) gli articoli del Regolamento Regionale n. 5/2011 oggetto di impugnazione e testé esaminati, nonché l’atto applicativo di essi, costituito dalla delibera del Commissario ad acta presso il Comune di Capodrise n. 7 del 27.11.2013.

Sul tema, va altresì precisato che la censura con cui la ricorrente ha dedotto una carenza di legittimazione-incompetenza dell’ing. Ernesto Palermiti (firmatario del negativo parere comunale di cui s’è detto) a svolgere la funzione di responsabile del Settore Urbanistica e Territorio del Comune di Capodrise, deve dirsi sostanzialmente rinunciata dallo stesso proponente, atteso che, a seguito della produzione da parte della difesa della Provincia di Caserta del decreto n. 17 dell’8.7.2013 a firma del Sindaco di Capodrise, nella memoria del 20.12.2014 (pag. 10, in fine) è presente la seguente affermazione: “…si prende atto del contenuto del decreto sindacale n. 17 dell’8.7.2013 che correttamente, nel caso di temporaneo e straordinario incarico come nel caso in esame ed in riferimento ai principi legislativi e regolamentari comunali relativamente alla trasparenza degli atti, avrebbe dovuto trovare ingresso nella premessa del parere reso ai sensi dell’art. 49 T.U.E.L. n. 267/2000”.

Rimane da esaminare la domanda risarcitoria proposta in ricorso, contestualmente con quella demolitoria.

Con essa, la ricorrente lamenta di aver ricevuto un ingiusto pregiudizio in conseguenza della mancata tempestiva ripianificazione del suolo di sua proprietà (divenuto “zona bianca” dopo il venir meno dei vincoli preordinati all’esproprio cui era precedentemente assoggettato); ripianificazione cui il Comune di Capodrise avrebbe dovuto provvedere con immediatezza (cosa invece non avvenuta, visto che la Provincia di Caserta ha designato un Commissario ad acta con poteri sostitutivi, ai sensi dell’art. 39 L. Reg. Campania 16/2004) e che è stata ulteriormente ritardata dall’adozione del negativo provvedimento commissariale contestualmente impugnato.

In particolare la ricorrente, pur riconoscendo che “ai fini dell’ammissibilità dell’azione risarcitoria non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo ovvero la sola riscontrata ingiustificata o illegittima inerzia dell’amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa”, assume tuttavia che nel caso in questione ricorrerebbero “anche gli altri elementi più volte affermati da una costante giurisprudenza amministrativa”, necessari per delineare una fattispecie di danno da ritardo per la quale “valgono le comuni regole sull’illecito extracontrattuale, nel cui novero essa si iscrive (come ora riconosciuto espressamente dall’art. 2 bis della legge 241/90); costituendo, quindi, il ritardo, quale fonte di responsabilità, natura di illecito permanente”.

Circa la quantificazione, poi, richiama “quanto documentato in precedenza riguardante il diritto alla riclassificazione del terreno, e in particolare alla destinazione urbanistica zona B0”, e il fatto che “la procedura poteva bene essere attivata e conclusa già oltre dieci anni prima se il Comune avesse diligentemente e correttamente esercitato il proprio dovere istituzionale. E se l’Amministrazione Provinciale e la Regione avessero attivato tempestivamente i poteri sostitutori obbligatori previsti alla scadenza del preciso termine previsto. E, in ogni caso, se pure fosse pervenuto ad una diversa valutazione ritenendo di reiterare il vincolo avrebbe dovuto (art. 39 L.R. n. 16/2004) prevedere e disporre con il vincolo una somma non solo a titolo di indennizzo temporaneo ma anche prevedere quella corrispettiva al valore dell’esproprio che, tenuto conto della qualità e della localizzazione del terreno nel tessuto urbano (proprio al centro e a pochi metri dal centro storico del paese), non avrebbero potuto essere inferiore alla valutazione di mercato acclarata”; per concludere, infine, che “la quantificazione del danno subito, per la mancata riclassificazione urbanistica delle singole proprietà dei ricorrenti, può, pertanto essere calcolato per equivalente, cioè una somma corrispondente al valore del terreno…..ovvero, in via subordinata, nella somma diversa stimata in via equitativa dall’On.le Tribunale, considerato il comportamento tenuto dalle Amministrazioni convenute sia durante la lunga procedura giudiziaria documentata in atti, sia successivamente l’emissione dell’ordine di ottemperanza da parte del T.A.R. Campania. Ordine che, ad oggi non risulta ancora soddisfatto.”, nonché “considerato che nel caso in esame la procedura di riclassificazione non è stata ancora completata in riferimento al parere di regolarità tecnico negativo espresso dal dirigente comunale richiamando la norma regionale” con la richiesta anche del “riconoscimento del danno da ritardo della P.A., imputabile alle suindicate Amministrazioni pubbliche convenute in giudizio”.

Posta la descritta formulazione della domanda risarcitoria in esame, osserva il Collegio che in effetti in questa sede viene chiesto il risarcimento esclusivamente del pregiudizio che la ricorrente assume di aver accusato in conseguenza della non tempestiva ripianificazione dell’area di sua proprietà; ripianificazione ulteriormente ritardata dall’adozione del negativo provvedimento del Commissario ad acta, però oggetto di annullamento in questa sede – secondo quanto precedentemente esposto – in accoglimento della formulata domanda demolitoria.

Ebbene, secondo quanto precisato dalla giurisprudenza (cfr. Cons. di Stato sez. V, n. 1584 del 21.4.2016; Cons. di Stato sez. V, n. 1239 del 25.3.2016; Cons. di Stato sez. IV, n. 1406 del 7.3.2013), il “danno da ritardo” costituisce una fattispecie sui generis di natura del tutto specifica e peculiare, che deve essere ricondotta all’art. 2043 cc per l’identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità: deriva da tanto che l’ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono – in linea di principio – presumersi iuris tantum in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nell’adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2797 cc, provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda (ovvero, sia quelli di carattere oggettivo, quali il danno e il suo ammontare, l’ingiustizia dello stesso, il nesso causale; sia quello oggettivo, costituito dal dolo o dalla colpa del danneggiante – cfr. sul punto anche Cons. di Stato sez. V, n. 1739 del 21.3.2011; TAR Puglia-Lecce n. 1502 dell’11.9.2012).

Quindi, a fondare il diritto al risarcimento ai sensi dell’art. 2 bis L. 241/1990, non basta un mero ritardo nell’adozione di un provvedimento (in dipendenza dal superamento del termine legislativamente fissato per la conclusione del procedimento), né può prescindersi dalla valutazione della spettanza del bene delle vita; e la cosa è dimostrata anche dalla recente introduzione nell’articolo in parola del comma 1 bis, con il quale, indipendentemente da quanto previsto dal comma 1, è stato stabilito, alle condizioni ivi previste, il diritto ad un indennizzo appunto per il mero ritardo nella conclusione di un procedimento, con la precisazione che le somme corrisposte o da corrispondere a tale titolo siano da detrarsi dal risarcimento (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 15 settembre 2005 n. 7; Cons. di Stato sez. V, n. 3920 del 22.9.2016; Cons. di Stato sez. IV, n. 1371 del 6.4.2016; Cons. di Stato sez. IV, n. 5663 del 18.11.2014; TAR Puglia-Lecce n. 1638 del 31.10.2016; TAR Campania-Napoli n. 1529 del 13.3.2014; TAR Calabria-Catanzaro n. 322 del 19.2.2016).

Orbene, nel caso di specie, è indiscutibile l’iniziale illegittima inerzia dell’Amministrazione di Capodrise a provvedere sull’istanza presentata dai ricorrenti, e del pari è stata accertata l’illegittimità del negativo provvedimento adottato dal Commissario ad acta in sostituzione dell’inottemperante amministrazione comunale (con ulteriore ritardo, quindi, nell’adozione di un legittimo provvedimento conclusivo del procedimento ripianificatorio); e, tuttavia, la ricorrente medesima non ha assolto l’onere su di lei incombente di dimostrare la sussistenza degli ulteriori elementi costitutivi dell’invocato diritto al risarcimento, e, segnatamente, non ha fornito alcuna prova in ordine al danno che avrebbe subito in correlazione a tanto.

In effetti, se è indubbio che si sia verificata una negativa incidenza della realizzatasi situazione sulle aspettative del ricorrente finalizzate a conseguire una destinazione urbanistica (quale zona B0) del suolo di sua proprietà interessato in precedenza da vincolo espropriativo poi decaduto, non può da ciò solo desumersi in via automatica o presuntiva che ella abbia sofferto un concreto pregiudizio risarcibile; posto che avrebbero dovuto essere l’interessata a indicare di quali effettive occasioni di guadagno vi sarebbe stata perdita (vendita del suolo; possibilità concreta di procedere all’edificazione di questo; etc.), dando altresì prove delle sue asserzioni.

Nulla di ciò vi è stato, e, peraltro, essendo la ricorrente titolare, rispetto al potere pianificatorio della P.A., di un mero interesse legittimo e non certo di un diritto soggettivo (per essere il detto potere amministrativo connotato da ampia discrezionalità, come si è più sopra evidenziato), nell’occasione, prima della conclusione del riaperto (con la presente pronuncia) procedimento di ripianificazione (i cui esiti non possono dirsi certi, anche se la svolta istruttoria sembrerebbe deporre nel senso della classificazione dei suoli in parola come zona B0), risulta mancante anche l’ulteriore presupposto (necessario per ipotizzare un risarcimento del danno da ritardo) costituito appunto dal conseguimento di una classificazione urbanistica di particolare utilità, ovvero del cd. “bene della vita” in definitiva perseguito.

Pertanto, la proposta domanda risarcitoria va respinta.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

L’accoglimento della sola domanda demolitoria proposta con il ricorso, induce a compensare le spese di giudizio tra le parti costituite, salva la rifusione del contributo unificato, da porsi a carico della Regione Campania.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava)

definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:

1) dichiara inammissibili le censure a mezzo delle quali col ricorso è stata contestata la legittimità della determinazione n. 28/Q del 31.7.2013 a firma del dirigente del Settore Urbanistica della Provincia di Caserta;

2) accoglie la domanda demolitoria per quanto di ragione, e, per l’effetto annulla gli artt. 1 comma 3, e 6 comma 4 del Regolamento Regionale della Campania n. 5/2011, secondo quanto indicato in parte motiva, nonché annulla la delibera del Commissario ad acta presso il Comune di Capodrise n. 7 del 27.11.2013 unitamente al presupposto parere negativo di regolarità tecnica reso dal responsabile f.f. dell’Area Urbanistica-Edilizia del Comune di Capodrise con nota 5.11.2013 prot. n. 13701;

3) respinge la domanda risarcitoria contestualmente proposta;

4) compensa le spese di giudizio tra le parti costituite, facendo salva la rifusione del contributo unificato, da porsi a carico della Regione Campania.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 2 novembre 2016 […]

 

 

 

Precedente Sopraelevazione lastrico solare e provvedimento demolitorio Successivo Ricorso per revocazione sentenze amministrative