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Vincolo di inedificabilità assoluta, regime temporaneo, Legge Galasso

Consiglio di Stato sentenza n. 5549 12 novembre 2014

In sede di rilascio della concessione edilizia in sanatoria per opere ricadenti in zone sottoposte a vincolo, nella specie previsto dall’art. 32 l. n. 47 del 1985, l’esistenza del vincolo va valutata al momento in cui deve essere presa in considerazione la domanda di condono, a prescindere dall’epoca della sua introduzione e, quindi, anche per le opere eseguite anteriormente all’apposizione del vincolo in questione; tale valutazione corrisponde all’esigenza di vagliare l’attuale compatibilità, con il vincolo, dei manufatti realizzati abusivamente (ex multis: Cons. Stato, Ad. plen., 22 luglio 1999, n. 20; IV, 29 novembre 2012, n. 6082; IV, 11 marzo 2013, n. 1464; VI, 31 maggio 2013, n. 3015).

Quanto ai vincoli di inedificabilità assoluta, se è vero che alla stregua dell’art. 33 l. n. 47 del 1985 il vincolo di inedificabilità assoluta non può operare in modo retroattivo, tuttavia non si può considerare inesistente per il solo fatto che sia sopravvenuto all’edificazione (ciò che paradossalmente porterebbe a ritenere senz’altro sanabili gli interventi, i quali pertanto fruirebbero di un regime più favorevole di quello riservato agli abusi interessati da vincoli sopravvenuti di inedificabilità relativa); pertanto, se il vincolo di inedificabilità assoluta sopravvenuto non può considerarsi sic et simpliciter inesistente, ne discende che gli va applicato lo stesso regime della previsione generale dell’art. 32, 1º comma, stessa l. n. 47 del 1985, che subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo (Cons. Stato, sez. VI, 6 maggio 2013, n. 2409).

 

Consiglio di Stato sentenza n. 5549

12 novembre 2014

 

[…]

DIRITTO

L’appello è fondato e la sentenza del Tribunale amministrativo della Campania va riformata per le ragioni che seguono.

Il provvedimento impugnato con il ricorso in primo grado si fonda sull’asserita insanabilità delle opere in questione in quanto ricadenti in un’area assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta, sulla base di quanto disposto dalla legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) secondo cui non sono suscettibili di sanatoria quelle sole opere in contrasto con vincoli a tutela di interessi paesistici ed ambientali, sempre che questi ultimi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse.

Sotto questo profilo, il Collegio preliminarmente osserva che l’area su cui insiste il complesso immobiliare di proprietà della parte odierna appellante risulta essere stato sottoposto al vincolo previsto dalla legge 29 giugno 1939, n.1497 (Protezione delle bellezze naturali), come da decreto ministeriale del 24 gennaio 1953 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 45 del 24 febbraio 1953, recante dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona della collina di Posillipo sita nell’ambito del comune di Napoli, vincolo generico e non di inedificabilità assoluta. Ciò sino all’emanazione del decreto ministeriale 28 marzo 1985[ pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 98 del 26 aprile 1985], recante dichiarazione di notevole interesse pubblico di tre zone site nel comune di Napoli. Integrazione delle dichiarazioni di notevole interesse pubblico, adottato ai sensi dell’articolo 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 265 del 26 settembre 1984, confermato dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 ( legge Galasso), che ha convertito in legge il decreto legge 27 giugno 1985, n. 312 concernente disposizioni urgenti per la tutela della zone di particolare interesse ambientale.

L’articolo 1 quinquies della predetta legge n. 431/85 afferma, infatti, espressamente, che” le aree e i beni individuati ai sensi del’articolo 2 del citato d.m. 21 settembre 1984 sono inclusi tra quelli in cui è vietato, sino all’adozione dei piani di cui all’articolo 1 bis ogni modificazione dell’assetto del territorio, nonché ogni opera edilizia”.

Va precisato che il richiamato d.m. 28 marzo 1985 ha integrato il dispositivo di cui al precedente pure citato d.m. 24 gennaio 1953, prescrivendo che per le zone Chiaia-Posillipo sono vietate, sino al 31 dicembre 1985, modificazioni dell’assetto del territorio, nonché opere edilizie e lavori, fatta eccezione per i lavori di restauro, risanamento conservativo e per quelli che non modificano l’aspetto esteriore dei luoghi.

Peraltro, il richiamato articolo 1 bis della stessa legge n. 431/85, prorogando il precedente termine, ha precisato che la redazione dei piani paesistici doveva essere approvata entro il 31 dicembre 1986, con ciò affermando la natura perentoria dello stesso termine, diversamente da quanto ritenuto da quella giurisprudenza secondo la quale ( VI, n.2131, 9 aprile 2001 ) secondo la quale il termine finale in questione è incertus, quando coincidente con l’adozione da parte delle Regioni dei piani paesistici di cui all’articolo 1 bis della legge n. 431/85, essendo quel termine soltanto teso a consentire l’esercizio del potere ministeriale sostitutivo.

La proroga del termine è invece, secondo questo Collegio, significativa della volontà di accordare alle Regioni un ulteriore lasso di tempo per l’adozione dei citati piani, decorso il quale è venuta a cessare la temporaneità del vincolo di inedificabilità assoluta.. Altrimenti, senza alcuna necessità di prorogare il precedente termine fissato, sarebbe stato sufficiente da parte del legislatore affermare che tale potere sostitutivo poteva essere esercitato decorso il termine del 31 dicembre 1985, termine in vigore all’atto dell’emanazione della legge n. 431/85. Le ragioni che comunque confortano sulla scelta di questo Collegio sono in appresso specificamente illustrate.

L’impugnato provvedimento ministeriale dell’8 novembre 1991, del resto, nel fare riferimento, nelle premesse, al d. m. 24 gennaio 1953, come integrato dal d.m. 28 marzo 1985, sempre al fine della tutela paesaggistica, assume, come già detto in precedenza, l’assoggettamento dell’area in questione a vincolo di inedificabilità assoluta, visto che il sopraggiunto citato d.m. del 1985 ha sostituito il vincolo generico previsto dal precedente d.m. del 1953.

Va rilevato quindi che, alla data di presentazione dell’istanza di condono da parte dell’odierna appellante (30 giugno 1986), l’area in questione era gravata dal vincolo di inedificabilità assoluta , ma va rilevato altresì che, al momento in cui tale istanza è stata presa in considerazione ed è stato adottato il provvedimento di autorizzazione comunale, il vincolo di inedificabilità assoluta era decaduto, non sussistendo più il divieto stabilito con il d.m. 28 marzo 1985 valido prima sino al 31 dicembre 1985 e poi protratto sino al 31 dicembre 1986 dal cennato articolo 1 bis della legge n. 431/85.

In effetti, non essendo stato a quella data ancora adottato il piano paesistico previsto dalla predetta legge Galasso, alla data di presa in considerazione dell’istanza di condono non sussisteva più il vincolo di inedificabilità assoluta, legato appunto al termine fissato prima al 31 dicembre 1985 e poi prorogato al 31 dicembre dell’anno successivo dalla legge Galasso, ma sussisteva solo il precedente vincolo generico di cui al decreto ministeriale del 24 gennaio 1953. Quest’ultimo decreto, come innanzi rilevato, non aveva posto, infatti, alcun vincolo di inedificabilità assoluta, ma aveva assoggettato l’area in questione alla disciplina della legge n. 1497/39, subordinando così la realizzazione di opere all’esclusiva autorizzazione prevista dall’articolo 7 della stessa legge, norma in base alla quale poi il Comune, dopo la verifica della compatibilità ambientale degli interventi effettuati ai fini della sanatoria, è intervenuto con il provvedimento n.110 del 28 maggio 1991, quello annullato dal provvedimento ministeriale impugnato dall’odierna parte appellante.

In sostanza, scaduto il termine fissato dalla legge n.431/85 a causa dell’inerzia della Regione Campania che ha provveduto all’approvazione del piano paesistico nel 1995, a quasi dieci anni dalla scadenza di quel termine, la tutela è tornata ad essere affidata e regolata dalla disciplina prevista dalla citata legge n. 1497/39 e dall’articolo 82 del DPR 24 luglio 1977, n.616, modificato dall’articolo 1, comma 5 della legge n. 431/85 , secondo cui il provvedimento di previa autorizzazione va trasmesso al Ministero cui compete l’eventuale annullamento motivato, in caso di incompatibilità degli interventi.

Fermo restando, ovviamente, che essa non costituisce fonte di diritto, non può comunque omettersi di rilevare che la stessa circolare ministeriale n. 8 del 31 agosto 1985 (applicazione della legge 8 agosto 1985 n.431), adottata dal Ministero proponente immediatamente dopo l’approvazione di quest’ultima e prima della data del 7 settembre di sua entrata in vigore, nel precisare il divieto nelle aree individuate di ogni modificazione dell’assetto del territorio e di qualsiasi opera edilizia sino all’adozione obbligatoria da parte della Regione dei piani paesaggistici e ambientali o urbanistico-territoriali entro il 31 dicembre 1986, chiaramente affermava che il legislatore, trattando del divieto in questione, lo ritiene vigente sino a quella data, essendo esso perentorio ( paragrafo Tutela, sottoparagrafo III- vincoli e loro natura)

Del resto, a questo Collegio appare ragionevole ritenere che l’inibizione di qualsiasi opera edilizia e di quanto comporti modificazione dell’assetto territoriale, poiché incide contestualmente sulla tutela della proprietà privata parimenti garantita dalla Costituzione non possa attingere a un livello di compressione illimitata di tale diritto, in assenza di una specifica regolamentazione ed è ragionevole quindi ritenere che quel legislatore abbia inteso fissare un termine temporale ritenuto congruo, anche attraverso la proroga del termine fissato in precedenza per l’adozione dei piani succitati.. Decorso e consumato quest’ultimo termine, in assenza del previsto adempimento e in presenza di un’inerzia significativa di una carenza di interesse della Regione a regolamentare il vincolo, non ritenendo prioritaria la tutela ipotizzata, è altresì ragionevole che debba venire meno la temporanea assolutezza del vincolo di inedificabilità, allo scopo di contemperare le due esigenze, entrambe costituzionalmente protette, quella della proprietà e quella paesistico-ambientale. Ciò attraverso la fine del regime temporaneo del vincolo di inedificabilità assoluta e la reintroduzione del regime vincolistico precedente di natura generica per le aree comprese nelle zone elencate dall’articolo 82, comma 5 del DPR 24 luglio 1976,n.616, come integrato dalla più volte citata legge n..431/85 o elencate nella legge 29 giugno 1939, n.497:

Peraltro, riprendendo quanto già osservato in precedenza l’articolo1 bis, comma 2 della stessa legge Galasso rinvia agli articoli 4 e 82 del sopraccitato DPR n. 616/77, specificando che, decorso il termine del 31 dicembre 1986, per l’adozione dei piani paesistici o urbanistico-territoriali, con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali e con riferimento ai beni elencati nel successivo comma 5, il Ministro per i beni culturali e ambientali è tenuto ad esercitare i poteri di cui agli articoli 4 e 82 del citato DPR n. 616/77. Ma ciò non consente di ritenere che il termine prorogato al 31 dicembre 1986 svolga solo la funzione di consentire l’esercizio del potere ministeriale sostitutivo e non quella di limitare la durata del divieto contenuto nell’articolo 1 quinquies citato. Sarebbe stato irragionevole e inutile, se così fosse, il ricorso alla proroga

Quanto argomentato in merito alla verifica del vincolo al momento in cui l’istanza di condono viene ad essere esaminata, è in linea con la giurisprudenza di questo Consiglio.

È ius receptum, infatti, che, in sede di rilascio della concessione edilizia in sanatoria per opere ricadenti in zone sottoposte a vincolo, nella specie previsto dall’art. 32 l. n. 47 del 1985, l’esistenza del vincolo va valutata al momento in cui deve essere presa in considerazione la domanda di condono, a prescindere dall’epoca della sua introduzione e, quindi, anche per le opere eseguite anteriormente all’apposizione del vincolo in questione; tale valutazione corrisponde all’esigenza di vagliare l’attuale compatibilità, con il vincolo, dei manufatti realizzati abusivamente (ex multis: Cons. Stato, Ad. plen., 22 luglio 1999, n. 20; IV, 29 novembre 2012, n. 6082; IV, 11 marzo 2013, n. 1464; VI, 31 maggio 2013, n. 3015).

In relazione alla disciplina del condono edilizio della l. n. 47 del 1985 e delle connesse questioni (poste dall’art. 33) relative ai procedimenti di condono riguardanti territori con vincoli di inedificabilità relativa, si deve avere riguardo al regime vincolistico sussistente alla data di esame della domanda di sanatoria, secondo il principio tempus regit actum; quanto ai

vincoli di inedificabilità assoluta

, se è vero che alla stregua dell’art. 33 l. n. 47 del 1985 il vincolo di inedificabilità assoluta non può operare in modo retroattivo, tuttavia non si può considerare inesistente per il solo fatto che sia sopravvenuto all’edificazione (ciò che paradossalmente porterebbe a ritenere senz’altro sanabili gli interventi, i quali pertanto fruirebbero di un regime più favorevole di quello riservato agli abusi interessati da vincoli sopravvenuti di inedificabilità relativa); pertanto, se il vincolo di inedificabilità assoluta sopravvenuto non può considerarsi sic et simpliciter inesistente, ne discende che gli va applicato lo stesso regime della previsione generale dell’art. 32, 1º comma, stessa l. n. 47 del 1985, che subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo (Cons. Stato, sez. VI, 6 maggio 2013, n. 2409).

Dalla documentazione in atti e dalle conclusioni dell’istruttoria dell’Amministrazione comunale, risulta che le opere per cui fu domandata la sanatoria, effettuate prima del 1983 erano gravate dall’apposizione del vincolo di inedificabilità assoluta previsto dal d.m. 28 marzo 1985. Da tale oggettivo accertamento non si intende prescindere, così come non si può altresì prescindere dal dato che, consumato il termine del 31 dicembre 1986 per l’adozione dei piani regionali paesistici, quel vincolo temporaneo di inedificabilità assoluto abbia lasciato posto al vincolo ordinario di cui alla legge n.1497 del 1939, con la conseguenza che l’autorità preposta alla tutela del vincolo doveva verificare in concreto la compatibilità degli interventi alla luce di quel vincolo medesimo, sussistente al momento in cui valutava la domanda di sanatoria, per l’eventuale rilascio postumo della autorizzazione di cui all’articolo 7 della stessa legge n. 1497 del 1939

Conseguentemente, quanto affermato in proposito dal giudice di prime cure non può essere condiviso, essendo illegittima la valutazione espressa a priori dall’autorità ministeriale circa l’incompatibilità degli interventi edilizi, mentre in realtà si era in presenza di un vincolo generico, e non già di assoluta inedificabilità, al momento in cui si valutata da parte dell’autorità comunale l’istanza di condono.

Ne deriva la fondatezza del terzo motivo di censura formulato dall’appellante, nella parte in cui censura la decisione del giudice di prime cure per non aver considerato che l’ufficio ministeriale ha omesso di considerare la successione del tipo di vincolo nei vari momenti: e soprattutto con riguardo al momento della presa in considerazione della domanda di sanatoria.

Anche il quarto motivo di censura è altresì fondato, nella parte in cui la sentenza rileva il vincolo di inedificabilità assoluta e quindi l’impossibilità di qualsiasi intervento di modificazione dell’assetto del territorio e dell’aspetto esteriore degli edifici.

Se, infatti, è corretta l’individuazione della natura e del tipo di vincolo intervenuto con il d.m. 18 marzo 1985 , non altrettanto esatta è la valutazione dell’estensione del vincolo dettato dal Piano Territoriale Paesistico con d.m. del 14 dicembre 1995, il quale ha previsto il divieto di qualsiasi intervento che comporti manomissione e alterazione di nuove opere nelle aree ancora verdi. Ma tale vincolo non sussisteva al momento della valutazione dell’istanza da parte del Comune. Soprattutto la sentenza erra nell’omettere di presupporre l’esistenza di un semplice vincolo ordinario al momento succitato.

Assumendo quindi la data di valutazione dell’istanza di sanatoria come parametro temporale per l’applicazione del vincolo vigente, risulta che era legittimo il provvedimento comunale di autorizzazione postuma, poiché il Comune ha effettuato una (positiva) valutazione in concreto, cui si è immaginato, indebitamente, di rispondere assumendo che si doveva effettuare una valutazione (e negativa) in astratto.

Conseguentemente, il quinto motivo di appello è fondato. Lo è anche il sesto, sulla carenza di motivazione della sentenza che ha fatto riferimento a un vincolo di inedificabilità assoluta non esistente a quel momento.

Il provvedimento ministeriale di annullamento non poteva invero limitarsi alla mera ricognizione della sussistenza dell’immaginato vincolo interdittivo imposto con il citato d. m. 28 marzo 1985. L’Amministrazione statale avrebbe dovuto, avvalendosi dei poteri sostitutivi dell’articolo 1-bis , comma 2, l. n. 431 del 1985, esaminare in concreto la compatibilità paesaggistica dell’intervento. Il che non è stato rilevato dalla sentenza impugnata.

La fondatezza delle censure suesposte esime dall’esaminare le rimanenti eccezioni.

2. Per tutti i motivi illustrati, l’appello va accolto, significando che l’annullamento del provvedimento ministeriale impugnato, nel confermare la condonabilità degli interventi edilizi fa rivivere la precedente autorizzazione del Comune di Napoli, e travolge il diniego di condono del Comune di Napoli in conseguenza dell’annullamento ministeriale, riattivando in capo allo stesso Comune le conseguenti necessarie iniziative.

In ragione della complessità della vicenda giuridica, il Collegio compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe (ricorso n. 2668 del 2012), lo accoglie nei sensi suesposti.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 1 luglio 2014