Vincolo storico-artistico, modifiche al bene solo previa verifica negativa dell’interesse culturale

Tar Lazio sentenza n. 11401 25 settembre 2015

L’art. 12 d.lgs. 42 del 2004 prevede — cautelarmente — un vincolo culturale per le cose indicate dall’art. 10, comma 1 (beni mobili e immobili di interesse artistico storico) in forza di una presunzione di legge, superabile soltanto a seguito di una verifica negativa, in quanto finalizzata all’esclusione dell’interesse culturale e — conseguentemente — al definitivo esonero dall’applicazione delle disposizioni di tutela dei beni culturali (anche con eventuale sdemanializzazione) (commi 5 e 6). Tale accertamento di competenza del Ministero è richiesto non quale presupposto per la sottoposizione di tali beni a tutela, ma quale condizione per fare uscire eventualmente i beni medesimi (in caso di verifica negativa) dall’orbita della tutela. La verifica è dunque configurata dalle norme del Codice, come un onere cui l’interessato deve sottoporsi in vista dell’eventuale sottrazione dei beni di sua appartenenza al regime di tutela (per il caso di esito negativo della verifica). Fintantoché l’interessato non vi provveda, il bene resta assoggettato integralmente al regime di tutela, con conseguente obbligatorietà della verifica dell’interesse culturale prima che al bene siano apportate modifiche con opere e lavori. Ciò comporta quindi la necessità di tale verificazione prima dell’effettuazione di modifiche al bene: il regime del vincolo invece cessa in caso di eventuale esito negativo della verificazione e impedisce che nelle more del procedimento possano apportarsi interventi sull’immobile contrastanti con l’interesse culturale tutelato.

In sede di rilascio di autorizzazioni commerciali per l’apertura di esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, l’Autorità preposta al rilascio deve verificare la sussistenza anche degli ulteriori requisiti indicati dalla legge, quali, in particolare, la conformità della destinazione d’uso dell’immobile da destinare all’attività commerciale e il rispetto delle norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia e urbanistica: il Comune, invero, non può autorizzare (una licenza di commercio) una situazione che poi dovrebbe per altri versi reprimere (l’allocazione d’un esercizio commerciale in un edificio con destinazione urbanistica diversa e incompatibile) senza con ciò pervenire ad un risultato in aperto contrasto con il principio di buona amministrazione – soprattutto se si tiene conto che le materie commerciale e urbanistica sono coordinate ex lege. In particolare, la compatibilità urbanistico-edilizia dell’area nonché dell’opera si atteggia necessariamente come requisito intrinseco di ammissibilità – prima ancora che di legittimità – della domanda volta a conseguire l’assenso all’esercizio dell’attività commerciale, non essendo ipotizzabile lo svolgimento di detta attività di somministrazione in locali e/o su aree non conformi alla disciplina di governo dell’ambito territoriale di riferimento senza incorrere nella evidente elusione delle norme poste a loro presidio.

 

Tar Lazio sentenza n. 11401 25 settembre 2015

[…]

FATTO e DIRITTO

1. La signora  Omissis espone di essere proprietaria del villino sito in Roma, via Omissis, confinante con il villino avente accesso dal civico n. omissis di Omissis, di proprietà dell’Istituto Omissis, e condotto in locazione dalla società Omissis Srl (d’ora in poi società Omissis).

Soggiunge che il villino di sua proprietà e quello adiacente, cui si riferisce il gravame, sono ricompresi nella “Città Storica” del PRG di Roma e ricadono, più specificamente, nei “Tessuti di espansione novecentesca a lottizzazione edilizia puntiforme T7”.

Rappresenta altresì che la società Omissis ha presentato al Municipio una DIA in data 28 giugno 2012 per la ristrutturazione edilizia del villino di Omissis, mediante il frazionamento del piano seminterrato e il cambio di destinazione d’uso da residenziale a commerciale, con opere e modifiche interne ed esterne e che, in data 23 maggio 2013, la stessa società ha attivato un esercizio di somministrazione denominato “Omissis” (senza che l’Amministrazione sia intervenuta nonostante la presentazione da parte della signora Omissis al Comune di un esposto recante la segnalazione dell’illegittimità del procedimento nonché la proposizione del ricorso contro il silenzio dell’Amministrazione).

Avverso la Determinazione dirigenziale in data 8 novembre 2012 di autorizzazione alla somministrazione in favore della società Omissis, la signora Omissis ha proposto il ricorso, sostenendo che il necessario titolo edilizio – la Dia presentata dal controinteressato il 28 giugno 2012, n. 60905 per effettuare il cambio di destinazione d’uso del piano seminterrato del villino da residenziale a commerciale – non si sarebbe perfezionato in assenza del presupposto essenziale costituito dal parere dell’Organo preposto alla tutela del vincolo sussistente sull’immobile.

In particolare la ricorrente ritiene che il villino in questione, edificato alla fine degli anni ’20 – in quanto di proprietà dell’Istituto delle Omissis, Ordine religioso con sede legale in Messina, legalmente riconosciuto con r.d. 26 settembre 1942, n. 1542, ed iscritto al Registro delle persone giuridiche del Tribunale di Messina – rientri nelle previsioni dell’art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, con la conseguente applicazione dell’art. 12 del medesimo decreto legislativo; ne deriverebbe che la società interessata non avrebbe potuto eseguire nessun intervento prima della verifica dell’interesse culturale da parte dell’Organo preposto alla tutela. In sostanza, l’attività edilizia e il cambio di destinazione d’uso sarebbero subordinati al preventivo rilascio del parere della Soprintendenza, con la conseguenza che i lavori eseguiti sarebbero abusivi, il cambio di destinazione d’uso non si sarebbe perfezionato e l’attività commerciale di somministrazione non potrebbe essere esercitata per difetto di presupposto.

L’impugnata Determinazione dirigenziale del 28 novembre 2012, quindi, sarebbe illegittima per i seguenti motivi:

1) eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e del travisamento e della mancanza di presupposti nonché per violazione di legge: l’art. 10 della l.r. n. 21 del 2006, l’art. 4 del Reg. regionale n. 1 del 2009 e l’art. 5 del Reg. comunale per l’esercizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande di cui alla D.C.C. n. 35 del 2010 prescrivono l’obbligo della conformità dei locali ai regolamenti edilizi e agli strumenti urbanistici, mentre il locale de quo non sarebbe agibile come esercizio commerciale; l’intervento edilizio e il cambio di destinazione d’uso sarebbero subordinati al preventivo rilascio del parere della Soprintendenza (artt. 22, comma 6, e 23, commi 1 bis e 4 del d.P.R. n. 380 del 2001) e il competente Ufficio tecnico del Municipio non avrebbe adempiuto alle incombenze tenuto conto delle caratteristiche dell’immobile tutelato (con conseguente inefficacia della Dia, abusività dei lavori, cambio di destinazione d’uso non perfezionato e difetto di presupposto per l’esercizio dell’attività di somministrazione).

2) Violazione dell’art. 1, commi 2 e 3, del D.M. 17.12.1992, n. 564: con riferimento al requisito della sorvegliabilità del locale, necessario ai fini del rilascio della licenza, mancherebbe l’accesso diretto dalla pubblica via (accesso all’ingresso del locale attraverso una rampa di discesa).

3) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti: tale distinto vizio emergerebbe dal confronto tra la domanda di autorizzazione del 18 ottobre 2012, prot. n. 97881 e la dichiarazione di attestazione dei requisiti del 2 maggio 2013, prot. n. 44472, facenti entrambe riferimento a due distinte domande di condono, senza la verifica dell’Ufficio delle diverse pratiche. Conclude con la richiesta di accoglimento del ricorso, con l’ulteriore rilievo che la superficie esterna del bar (giardino) sarebbe superiore a quella interna e collocata sotto le finestre della camera da letto della propria abitazione.

Roma Capitale si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e ha depositato documentazione.

La controinteressata società Omissis ha contestato la fondatezza delle censure dedotte da parte ricorrente concludendo, con argomentate considerazioni, per il rigetto del ricorso.

Con ordinanza collegiale n. 8350/2013 la Sezione ha disposto quale incombente al Municipio III di valutare la permanenza della sussistenza dei presupposti del provvedimento gravato alla luce dei motivi di ricorso.

Con nota del 14 ottobre 2013, il Municipio III ha comunicato al Ministero per i Beni e le Attività Culturali che – vista la sentenza del TAR Lazio n. 8210 del 2013 che ha accolto il ricorso proposto dalla ricorrente contro Roma Capitale avverso il silenzio serbato dagli Uffici comunali sull’esposto presentato dalla ricorrente in data 24.1.2013 – avrebbe avviato nei confronti della società Omissis formale procedimento di inefficacia della Dia (prot. 60905/12) e successiva variante (prot. 107925/12), in quanto prive del necessario N.O. del MIBAC, con conseguente adozione di atti sanzionatori/ripristinatori.

Con ordinanza n. 9720 del 2013 sono stati disposti incombenti istruttori nei confronti di Roma Capitale, che in ottemperanza a ciò ha depositato la nota del 9 dicembre 2013, prot. n. 119621, trasmessa dal Municipio III Roma Montesacro all’Avvocatura Capitolina e, per conoscenza, al Ministero per i Beni e le Attività Culturali; con tale nota il Municipio ha comunicato ai destinatari di aver appreso, per le vie brevi, del parere negativo del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, relativo al nulla osta richiesto dalla società, e pertanto di aver ritenuto di procedere all’annullamento della DIA, tenuto conto della intervenuta notifica dell’avvio del procedimento, senza dover attendere l’esito scritto del Ministero.

In seguito con ordinanza n.4961/2013 è stata accolta la suindicata istanza cautelare, con l’effetto della sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato (D.D. n.2721/12 di autorizzazione dell’attività di somministrazione).

Le parti hanno quindi depositato memorie a sostegno e maggiore illustrazione delle rispettive difese.

In particolare con la memoria depositata per l’udienza del 16 luglio 2014, parte ricorrente ha rappresentato che il giudizio in ordine alla rilevanza culturale dell’immobile si sarebbe concluso positivamente con il Decreto Ministeriale del 23 gennaio 2014 che ha imposto il vincolo sull’immobile.

Con ordinanza collegiale n. 9834 del 2014 questa Sezione ha disposto l’acquisizione in giudizio di copia del richiamato Decreto del MIBAC del 23 gennaio 2014 nonché di copia degli eventuali atti adottati da Roma Capitale in esito al procedimento il cui avvio è stato indicato nella menzionata nota del Municipio Roma Montesacro del 9 dicembre 2013.

Roma Capitale con memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica del 16 luglio 2014 ha insistito sulla propria posizione, sostenendo la sussistenza dei presupposti edilizi dell’impugnata autorizzazione. In prossimità dell’odierna udienza ha prodotto documentazione tra cui la relazione del Municipio Roma III (17/10/2014, n.99032), recante, tra l’altro, la precisazione che il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo in data 23 gennaio 2014 ha decretato l’immobile denominato “Omissis”, sito in Omissis  di interesse storico artistico, ai sensi dell’art.10, comma 1, del d.lgs.n. 42 del 2004 e succ. mod. e conseguentemente sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto decreto. Nella stessa relazione si rileva inoltre che la UOT, con Determinazione dirigenziale rep. n. 204 del 24 febbraio 2014 (previa comunicazione di avvio del procedimento con nota 2.7.2014, n. CD/63174), ha annullato la Dia e la successiva variante sul presupposto della mancata acquisizione del preventivo Nulla Osta dell’Ente preposto alla tutela, necessario in caso di sussistenza del vincolo.

Con memoria conclusionale parte ricorrente ha ulteriormente argomentato sulla propria posizione alla luce della sussistenza dell’accertato vincolo sull’immobile, come documentato e in possesso dell’Amministrazione nonché della mancanza dei requisiti di idoneità del locale per l’esercizio della somministrazione. A ciò ha replicato la società Omissis insistendo per la reiezione del ricorso.

All’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’articolata vicenda all’esame dell’odierna udienza verte sulla legittimità della Determinazione dirigenziale n. 2721 del 28 novembre 2012, con cui il Municipio IV di Roma Capitale ha autorizzato la società Omissis, e per essa il signor Omissis, a svolgere attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande nel locale sito in Omissis 20, confinante con il villino di proprietà della ricorrente. Nella medesima udienza è all’esame del Collegio l’analogo ricorso (RG n. 12349 del 2014) proposto dalla predetta società Omissis avverso la Determinazione dirigenziale n. 204 del 24 febbraio 2014, recante l’annullamento della Dia e della successiva variante relativa alla ristrutturazione edilizia e frazionamento del piano seminterrato con cambio di destinazione d’uso da residenziale a commerciale del locale destinato all’esercizio dell’attività di somministrazione.

La ricorrente si oppone all’impugnata Determinazione n.2721 del 2012 e deduce censure volte, nella sostanza, a rilevare la illegittimità del provvedimento autorizzativo sotto il profilo del difetto di istruttoria e del travisamento dei presupposti (primo e terzo mezzo), in quanto la Dia per l’intervento edilizio e il cambio di destinazione d’uso – presupposto per l’esercizio dell’attività commerciale di somministrazione nel locale – non si sarebbe perfezionata in assenza del parere dell’Autorità preposta al vincolo sussistente sull’immobile (ex art.10 e 12 del d.lgs. n. 42 del 2004), con conseguente illegittimità dell’atto di autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione nel locale dalla società controinteressata per difetto di presupposto.

2.1. E’ fondata e assorbente la predetta censura del difetto di presupposto e di istruttoria in quanto, nella specie, come descritto in fatto e risultante in atti dalla documentazione prodotta, l’immobile in questione è di interesse storico artistico ai sensi dell’art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004 e sottoposto alle disposizioni di tutela. Con D.M. 23 gennaio 2014 del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, a seguito di richiesta di verifica di interesse ex art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004 da parte dell’Istituto proprietario dell’immobile stesso in data 17.4.2013 (per motivi di manutenzione straordinaria), tale immobile denominato “Omissis”, sito in Roma, Omissis, è dichiarato di “interesse storico artistico ai sensi dell’art. 10, comma 1, del d.lgs. n. 42 e conseguentemente sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto Decreto Legislativo”.

In particolare, si rileva che l’art. 12 d.lgs. 42 del 2004 prevede — cautelarmente — un vincolo culturale per le cose indicate dall’art. 10, comma 1 (beni mobili e immobili di interesse artistico storico) in forza di una presunzione di legge, superabile soltanto a seguito di una verifica negativa, in quanto finalizzata all’esclusione dell’interesse culturale e — conseguentemente — al definitivo esonero dall’applicazione delle disposizioni di tutela dei beni culturali (anche con eventuale sdemanializzazione) (commi 5 e 6).

Tale accertamento di competenza del Ministero è richiesto non quale presupposto per la sottoposizione di tali beni a tutela, ma quale condizione per fare uscire eventualmente i beni medesimi (in caso di verifica negativa) dall’orbita della tutela. La verifica è dunque configurata dalle norme del Codice, come un onere cui l’interessato deve sottoporsi in vista dell’eventuale sottrazione dei beni di sua appartenenza al regime di tutela (per il caso di esito negativo della verifica). Fintantoché l’interessato non vi provveda, il bene resta assoggettato integralmente al regime di tutela, con conseguente obbligatorietà della verifica dell’interesse culturale prima che al bene siano apportate modifiche con opere e lavori (cfr. Tar Liguria, sez. I, 19 maggio 2014, n. 787; idem, 1° giugno 2005, n. 791).

Ciò comporta quindi la necessità di tale verificazione prima dell’effettuazione di modifiche al bene: il regime del vincolo invece cessa in caso di eventuale esito negativo della verificazione e impedisce che nelle more del procedimento possano apportarsi interventi sull’immobile contrastanti con l’interesse culturale tutelato.

Con riguardo alla specie, non può ritenersi sufficiente il preventivo parere favorevole della Sovrintendenza ai Beni Culturali di Roma Capitale (prot. n. 8713 del 20.4.2012,) espresso ai sensi dell’art. 16 NTA del NPRG di Roma e richiesto dalla società Omissis con riguardo alle opere di ristrutturazione edilizia da eseguire sull’immobile, allegato poi alla Dia: in relazione alla specifica tipologia dell’immobile in questione, infatti, il procedimento di verifica si impone come passaggio necessario al fine di accertare la rilevanza culturale del bene, ovvero di escluderla, e la necessità di applicare o meno la connessa disciplina di tutela di cui al Codice dei Beni culturali.

Nella fattispecie tale verifica – come già rilevato – è stata effettivamente richiesta dall’Istituto proprietario, sia pure tardivamente, per i lavori di manutenzione straordinaria e il Ministero, con DM 23 gennaio 2014, ha decretato l’immobile di interesse storico artistico (art. 10, comma 1 del d.lgs. n. 42 del 2004) sottoponendolo a tutela.

Ebbene la sussistenza del vincolo storico artistico dell’immobile in cui insiste il locale autorizzato alla somministrazione attesta in modo in equivoco la presenza di interessi pubblici afferenti alla tutela del patrimonio culturale e paesaggistico.

Da qui discende la illegittimità dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione impugnata stante la inefficacia della Dia presupposta, ai sensi dell’art. 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001, per il mancato perfezionamento del cambio di destinazione d’uso del locale seminterrato da abitativo a commerciale.

Ciò trova conferma nelle note UOT prot. n. 47495 del 10 maggio 2013 e prot. n. 101464 del 14.10.2013, con cui lo stesso Municipio rileva che rispetto ai lavori condotti dalla società Omissis con la Dia n. 60905 del 2012, mancava il presupposto di verifica dell’interesse culturale e il preventivo N.O. dell’Ente preposto alla tutela che la Dia stessa era inefficace.

Il Collegio condivide, sul punto, l’orientamento giurisprudenziale secondo cui in sede di rilascio di autorizzazioni commerciali per l’apertura di esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, l’Autorità preposta al rilascio deve verificare la sussistenza anche degli ulteriori requisiti indicati dalla legge, quali, in particolare, la conformità della destinazione d’uso dell’immobile da destinare all’attività commerciale e il rispetto delle norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia e urbanistica (cfr. Tar Campania, Napoli, sez. IV, 26 febbraio 1996, n. 164): il Comune, invero, non può autorizzare (una licenza di commercio) una situazione che poi dovrebbe per altri versi reprimere (l’allocazione d’un esercizio commerciale in un edificio con destinazione urbanistica diversa e incompatibile) senza con ciò pervenire ad un risultato in aperto contrasto con il principio di buona amministrazione – soprattutto se si tiene conto che le materie commerciale e urbanistica sono coordinate ex lege (cfr. Cons.Stato, sez.V, 28 giugno 2000, n.3639; idem, 17 ottobre 2002, n. 5656; Tar Campania, Napoli, sez. III, 4 aprile 2013, n. 1770; idem, sez. III,10 novembre 2010, n. 23757).

In particolare, la compatibilità urbanistico-edilizia dell’area nonché dell’opera si atteggia necessariamente come requisito intrinseco di ammissibilità – prima ancora che di legittimità – della domanda volta a conseguire l’assenso all’esercizio dell’attività commerciale, non essendo ipotizzabile lo svolgimento di detta attività di somministrazione in locali e/o su aree non conformi alla disciplina di governo dell’ambito territoriale di riferimento senza incorrere nella evidente elusione delle norme poste a loro presidio.

3. In conclusione, il ricorso è fondato e va, perciò, accolto, con assorbimento di ogni altro motivo e profilo di gravame non espressamente esaminato in quanto ritenuto ininfluente e irrilevante ai fini della decisione; ne consegue per l’effetto l’annullamento dell’atto impugnato.

4. La particolare complessità dell’articolata controversia è ritenuta giusta causa per disporre la compensazione delle spese processuali tra le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto va annullato l’atto impugnato.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 22 gennaio e 6 maggio 2015 […]

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